Cet article fait partie d’un dossier spécial réunissant huit analystes de toute l’Europe qui examinent comment les référendums sont utilisés à bon ou à mauvais escient, et comment ils façonnent le débat public. Les analystes cherchent à déterminer le rôle des référendums à travers l’Europe : comment ils conduisent le changement, qu’il soit progressif ou réactionnaire, et favorisent des compréhensions communes cruciales pour le fonctionnement des démocraties. 

Quels outils peuvent donner une voix à la volonté réelle du peuple ? Les systèmes constitutionnels existants relèvent ce défi en combinant la démocratie directe et indirecte. Dans de nombreux ordres juridiques, les élections et les référendums représentent la combinaison idéale pour atteindre un tel objectif. Cependant, des développements récents jettent le doute sur ce point. 

L’Italie est un ordre constitutionnel fondé sur les droits fondamentaux, l’État de droit et une forme de gouvernement parlementaire. Ces dernières années, le sentiment de se trouver « à la périphérie » s’est répandu parmi les Italiens, se traduisant par un malaise social et politique et alimentant les mouvements populistes. En outre, la pandémie de la COVID-19 a intensifié la relation directe entre le dirigeant et le peuple. Pour l’Italie, cela a signifié la résurgence de dangereux souvenirs du passé, plutôt que de représenter un signe de démocratie contemporaine. Dans cette optique, on peut se demander si les référendums pourraient équilibrer une telle perception et s’avérer de véritables vecteurs de participation démocratique. Étant donné que la « démocratie » est un processus continu et complexe ancré dans la participation politique, sociale et économique des citoyens, la réponse n’est pas simple. 

Après la Seconde Guerre mondiale, l’Assemblée constituante chargée de rédiger la constitution de la nouvelle république a clairement défini l’idée de démocratie sur laquelle repose la Constitution italienne. La démocratie est ancrée dans un système représentatif, limitant à la fois chaque branche du gouvernement et le peuple. La forme parlementaire du gouvernement italien, par crainte d’un retour de l’autoritarisme même sous une apparence populaire, ne laisse qu’une marge étroite à la démocratie directe. Par conséquent, les référendums ne peuvent être organisés que dans certaines circonstances strictement définies, énumérées dans la Constitution. 

Pourquoi la souveraineté populaire italienne n’est-elle pas illimitée – du moins, en théorie ? Premièrement, l’Assemblée constituante craignait le retour d’attitudes autoritaires, même sous une apparence populaire. Ensuite, elle craignait que la démocratie directe ne puisse être conciliée avec les mécanismes régissant la forme parlementaire du gouvernement (introduite après 20 ans de dictature). Aujourd’hui, la question est de savoir si l’histoire nationale a confirmé ces doutes. Un nombre important de référendums ont eu lieu en Italie depuis les années 1970. La majorité d’entre eux ont été des référendums abrogatifs, destinés à traduire un changement progressif dans le cadre juridique et institutionnel du pays. 

Dans un cas spécifique, un référendum abrogatif a clairement réussi à donner une voix à la société civile, c’est-à-dire aux mouvements luttant pour les droits civils ou simplement aux individus progressistes. En 1970, le Parlement italien a adopté à une large majorité une loi statutaire qui a introduit la procédure de divorce dans le système juridique. Avant cela, les mariages en Italie ne pouvaient être dissous que par des tribunaux ecclésiastiques. Immédiatement après, un groupe (composé principalement de catholiques) a demandé un référendum pour abroger les nouvelles règles. Lors du référendum sur le divorce qui a eu lieu en 1974, près de 60 % des Italiens ont voté contre l’abrogation des dispositions relatives au divorce, un résultat qui a clairement donné la parole à une partie importante de la société civile. 

Ce résultat a-t-il confirmé les craintes de l’Assemblée constituante ? Compte tenu des conditions politiques spécifiques lato sensu, un système de droit civil (ancré dans une forme de gouvernement parlementaire) peut parfois avoir besoin de référendums pour transposer les progrès sociaux dans la sphère juridique. Sans le référendum de 1974, le droit de la famille et les droits des femmes en Italie auraient pu connaître une histoire très différente. Néanmoins, d’autres exemples montrent à quel point la question peut être à double tranchant. 

Au début des années 1990, à la suite d’une importante enquête judiciaire anti-corruption, les gens pensaient que le système représentatif n’était pas simplement corrompu, mais également inadéquat pour garantir un véritable gouvernement démocratique. En 1993, un référendum abrogatif proposant de modifier le système électoral du Sénat italien a été organisé. Plus de 80 % des électeurs ont approuvé les changements, mais s’agissait-il d’une « victoire du peuple » comme en 1974 ? Bien sûr, les électeurs sont parvenus à changer le système électoral en un système complètement différent (passant d’un système extrêmement proportionnel à un système mixte plus majoritaire). Néanmoins, le peuple n’a pas simplement éliminé les dispositions existantes ; grâce au référendum, de nouvelles dispositions juridiques ont pu être introduites en réécrivant le texte législatif. Ainsi, le vote est allé bien au-delà de l’architecture constitutionnelle en matière de démocratie directe. Qui plus est, cela n’a pas réduit la corruption. Au contraire, le vote a intensifié la relation directe entre les dirigeants et le peuple. Pour une ancienne dictature, il s’agit d’un dangereux souvenir du passé. 

En septembre 2020, un autre type de référendum a été organisé : un référendum constitutionnel. Les lois modifiant la Constitution peuvent être soumises au vote populaire lorsque les minorités politiques le demandent dans les trois mois suivant leur publication. Une loi constitutionnelle de 2019 réduisant le nombre de membres des deux chambres du Parlement ne pouvait entrer en vigueur qu’après la tenue d’un tel référendum constitutionnel. Près de 70 % des électeurs ont approuvé la réduction du nombre de représentants. Les Italiens ont voté dans l’espoir que la diminution du nombre de députés augmenterait à l’avenir la « qualité » de la représentation, qui s’était fortement affaiblie. Toutefois, les constitutionnalistes ont émis des doutes quant à la capacité des amendements constitutionnels à atteindre un tel objectif. Le seul résultat certain pourrait être la modification de l’équilibre entre les électeurs et les représentants, du fonctionnement interne des deux chambres et de plusieurs mécanismes concernant la forme de gouvernement. Ainsi, dans ces circonstances, le pouvoir du référendum représente plus une illusion qu’une décision menant à des changements concrets. 

Certes, les référendums donnent une voix au peuple, impliquant les citoyens dans les décisions politiques. Toutefois, ces exemples et notamment le dernier nous invitent à réfléchir sur le lien entre les référendums et une véritable participation démocratique en Italie. 

La démocratie est un processus continu et complexe, ancré dans la participation du peuple et de l’individu à l’organisation politique, économique et sociale du pays. La démocratie directe doit défier la démocratie représentative quand et si elle représente un moyen pacifique d’introduire des changements progressifs dans le système juridique. Si elle devient l’arme de personnes qui se sentent poussées à la périphérie du système politique, elle met simplement en danger l’architecture constitutionnelle. Dans cette optique, les référendums ne semblent pas (toujours) être un vecteur de démocratie véritablement inclusif. Existe-t-il une solution ? Bien sûr, mais pas une solution facile à mettre en œuvre par les temps qui courent. Il y a longtemps, l’un des intellectuels italiens les plus éclairés, Piero Calamandrei, ne cessait de rappeler que la véritable démocratie ne peut vivre que de pair avec les droits sociaux. Dans sa perspective, la Constitution italienne représentait une « révolution promise ». C’était une révolution dont la seule arme était la dignité sociale, une dignité capable de réaliser pleinement la participation de chaque individu à l’organisation du pays. Cette révolution promise reste incomplète. Pourtant, il semble clair que c’est la justice sociale et l’inclusion, plutôt que le seul référendum, qui constituent le véritable moyen démocratique de donner au peuple une voix souveraine. 

Traduit en coopération avec la Heinrich Böll Stiftung Paris, France.

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