Alors que la poussière des élections européennes retombe lentement sur la dérive du continent vers la droite, le sort du Pacte vert hante les discussions au sein de l’UE. Cet ensemble ambitieux de stratégies globales et de politiques détaillées visant la neutralité carbone et la transition écologique du modèle économique de production et de consommation de l’UE occupait une place très importante parmi les préoccupations qui ont poussé les électeurs rebelles et mécontents à se rendre aux urnes.  

Malgré les récents changements dans le paysage politique européen, le Pacte vert a déjà tracé la voie d’un changement radical. Cependant, la réalisation des objectifs de cette législation historique dépendra entièrement de la manière dont les États membres s’acquitteront de leurs obligations. Un élément-clé de cet effort est le financement, et le Pacte vert nécessite un budget considérable.  

Cependant, comme l’UE et ses États membres ne peuvent financer qu’une partie des coûts, l’environnement réglementaire qu’ils mettent en place pour les acteurs économiques privés est également essentiel. Pour réussir à associer financement public et investissements privés au service du Pacte vert, il faudra opérer un changement radical de paradigme dans la réglementation économique. La nécessité d’un changement n’est sans doute nulle part aussi évidente que dans les principes fondamentaux de la concurrence sur le marché elle-même, incarnés dans le cadre juridique du droit européen de la concurrence.  

Une obligation difficile à respecter 

Historiquement moteur de l’intégration européenne et pilier du modèle initial d’économie sociale de marché de l’Union, la politique de concurrence était, en principe, censée permettre à l’UE de trouver un équilibre entre les avantages de son économie de marché et la protection du tissu démocratique de la société contre le pouvoir incontrôlé des entreprises. 

Cela n’a toutefois pas été le cas. Dans le cadre de la politique de concurrence de l’UE, l’économie a connu une consolidation industrielle massive. Cela a conduit à une augmentation des pratiques non durables dans de nombreux secteurs, tels que ceux des semences et de l’agroalimentaire, ou encore celui des médias (au point d’inciter la Commission à prendre des mesures), pour mentionner un autre aspect du continuum.  

Cette concentration croissante du pouvoir des entreprises a suscité des appels en faveur de changements significatifs dans la politique de concurrence de l’UE, mais le débat européen sur cette question semble se concentrer exclusivement sur les notions économiques de « compétitivité » européenne et mondiale. La durabilité sociale et climatique est rarement abordée dans les discussions. 

En 2023, le Conseil européen a chargé l’ancien Premier ministre italien Enrico Letta de rédiger un rapport-clé sur le marché unique. Le rapport, publié cette année, appelait à un marché unique amélioré et renforcé afin de relever les défis urgents auxquels l’UE est confrontée, à savoir la durabilité de son modèle économique et son autonomie défensive. Cependant, lorsque le Conseil a discuté de son « nouvel accord sur la compétitivité » en avril, les États membres se sont principalement concentrés sur la concurrence entre eux et ont négligé la plupart des autres recommandations de Letta, à savoir placer « une transition équitable, verte et durable au cœur du marché unique de l’UE », en y intégrant des objectifs sociaux et écologiques. 

En outre, un rapport très attendu sur l’avenir de la compétitivité européenne, prévu pour septembre et confié à l’ancien président de la Banque centrale européenne Mario Draghi, devrait recommander la consolidation des industries nationales en industries plus européennes afin de renforcer la compétitivité de l’Union sur la scène mondiale. Une fois encore, la crise écologique semble n’arriver qu’en deuxième position dans les priorités. 

Dans le paysage politique actuel, l’obsession générale pour la compétitivité nationale et européenne semble occulter l’urgence de placer la durabilité au cœur de la réflexion sur la concurrence économique. Il est donc important de se demander si la politique de concurrence de l’UE peut favoriser la transition vers une économie durable, et dans quelle mesure.  

La concurrence mondiale alimentée par la rivalité stratégique entre les États-Unis et la Chine, deux économies fortement subventionnées qui se disputent la suprématie dans le domaine des technologies et des industries vertes, a intensifié la pression exercée sur l’UE et ses États membres pour qu’ils rattrapent leur retard dans cette course.  

Cependant, l’UE se heurte à des obstacles importants sur cette voie. Les budgets nationaux, à court de liquidités, sont toujours affectés par les conséquences financières de la pandémie et par une crise économique prolongée, ce qui signifie que le financement de la transition écologique dépasse les capacités tant de l’UE que des États membres individuels. De plus, les risques sociaux et politiques liés à une refonte complète de la structure actuelle de la production industrielle posent des défis supplémentaires. Pour atteindre un niveau de durabilité plus élevé, l’UE doit s’attaquer à la structure de l’économie, à l’organisation du marché et, éventuellement, à l’émergence de nouveaux acteurs économiques qui remettent en cause la position dominante des entités établies. 

Alors que la transition vers une économie plus durable remet en question notre organisation industrielle, elle soulève inévitablement la question du cadre juridique de l’UE. Qu’il s’agisse du Pacte de stabilité et de croissance imposant l’austérité à la zone euro, de la préférence pour les instruments de marché ou des principes des politiques de concurrence, l’ensemble des règles qui ont guidé le modèle économique de l’UE pendant sept décennies est remis en question par le nouveau « régime climatique ». 

Repenser la politique de concurrence de l’UE 

Dans ce contexte, le créneau juridique que constitue le droit de la concurrence pourrait s’avérer beaucoup plus important pour le Pacte vert pour l’Europe qu’on ne le pense actuellement. La politique de concurrence peut être un élément (ou complément, ou catalyseur) fondamental dans le cadre d’une politique industrielle plus large, et la transition écologique peut s’inscrire de différentes manières dans la concurrence. 

Premièrement, au sein de l’UE, les investissements publics dans les entreprises privées doivent respecter les règles relatives aux aides d’État et aux subventions étrangères, qu’il s’agisse d’une subvention directe, d’un allègement fiscal ou de tout autre type d’avantage. Cependant, l’UE s’est montrée disposée à faire preuve d’une certaine souplesse dans ses règles de concurrence afin de favoriser les initiatives écologiques, comme cela a été le cas avec l’approbation du financement de projets de décarbonation en Suède et en Allemagne. Nous pouvons nous attendre à voir les gouvernements brandir de nombreuses mesures incitatives de ce type au cours des prochaines années.   

Deuxièmement, l’adaptation au changement climatique stimulera la réorganisation sectorielle et entraînera ainsi des fusions et acquisitions (F&A) qui seront examinées par les autorités de la concurrence.  Jusqu’à présent, le critère utilisé pour autoriser les F&A était la « norme du bien-être des consommateurs », qui vise à protéger les intérêts des consommateurs. En réalité, cependant, le principe du bien-être des consommateurs incarne un biais en faveur de la concentration du pouvoir qui peut nuire aux consommateurs, aux citoyens et aux entreprises.  

Cependant, la Commission européenne a mis à jour sa position vis-à-vis des F&A à travers la directive sur le reporting extra-financier des entreprises, entrée en vigueur en 2023. Les nouvelles règles exigent des entreprises qu’elles fournissent des rapports plus complets et plus transparents en matière de développement durable, conformément au Pacte vert, et qu’elles évitent les fusions qui réduisent l’innovation verte.  

Troisièmement, pendant la pandémie de Covid-19, nous avons assisté à un autre exemple où la durabilité a été privilégiée par rapport à la concurrence en raison d’un besoin de collaboration exceptionnelle, l’UE ayant temporairement donné son feu vert à des alliances visant à répondre à la nécessité d’améliorer l’approvisionnement et la distribution de produits devenus rares. Face à la récurrence croissante des phénomènes météorologiques extrêmes, nous pourrions à nouveau être amenés à assouplir les lois sur la concurrence afin d’atténuer les dommages et d’accélérer l’adaptation au changement climatique.  

Si peu de personnes s’intéressent à cette question en dehors du cercle technocratique, les débats actuels autour de l’intersection entre le droit de la concurrence et le climat se sont généralement concentrés sur la question étroite de savoir si et dans quelle mesure des collaborations relativement superficielles entre grandes entreprises devraient être autorisées. Bien que cela ne se soit pas produit dans l’UE, un bon exemple est l’accord conclu par une coalition des plus grands supermarchés britanniques pour acheter conjointement des bananes et du café issus du commerce équitable, accord qui a reçu le feu vert de l’autorité britannique de la concurrence.    

Dans le même temps, la politique de concurrence est généralement hostile aux formes de coordination plus souples et décentralisées, telles que les coopératives de petites entreprises. Ce parti pris est également remis en question par les militants anti-monopole, qui prônent une économie de marché plus décentralisée, plus résiliente et plus démocratique. On peut facilement imaginer des circonstances dans lesquelles des formes de coordination dispersées et localisées pourraient devoir devenir courantes. Par exemple, il pourrait y avoir un besoin urgent de coopératives locales de production et de distribution alimentaires en cas de pénurie alimentaire.  

Une fois encore, le contenu des règles relatives aux autorisations et aux exemptions d’une part, et aux interdictions d’autre part, déterminera la combinaison qui en résultera en matière de collaborations. Il est temps d’intégrer un groupe plus large de contributeurs, incarnant un ensemble plus large de valeurs, dans le débat sur la collaboration.  

Quatrièmement, les lois actuelles sur la concurrence pourraient permettre aux entreprises d’occuper temporairement une position de monopole en cas de perturbations de la chaîne d’approvisionnement résultant d’urgences économiques liées au climat. Cela ressemble à ce qu’il s’est passé pendant la pandémie de Covid-19, lorsque la spéculation a entraîné une augmentation du prix des désinfectants pour les mains, des masques de protection et de certains produits alimentaires. 

Les entreprises oligopolistiques utilisent ces circonstances comme prétexte pour se livrer à une collusion tacite afin de générer des profits excessifs, comme le suggèrent les termes « inflation des vendeurs » ou « inflation de la cupidité ». Ces pratiques peuvent avoir des conséquences macroéconomiques, et il appartient aux autorités de concurrence de les examiner. À leur tour, ces enquêtes peuvent contribuer à la durabilité en servant de base à l’imposition des bénéfices excédentaires ou à l’application de politiques fiscales sur les gains exceptionnels. Le mandat des autorités de la concurrence comprend actuellement ces responsabilités, mais il existe un risque que les entreprises puissent échapper à leurs obligations grâce à des lacunes réglementaires. 

Cinquièmement, le droit de la concurrence est un outil puissant qui confère aux autorités et aux tribunaux des pouvoirs considérables en matière d’enquête et de réparation. La Commission européenne peut infliger aux entreprises qui enfreignent la loi des amendes pouvant atteindre 10 % de leur chiffre d’affaires mondial. Elle a par exemple engagé des poursuites contre les géants technologiques Meta et Apple pour violation présumée des règles antitrust de l’UE et pratiques commerciales non durables. Par conséquent, les entreprises accordent une grande importance au droit de la concurrence, car celui-ci touche directement au cœur de leur modèle économique, à leur planification financière et à leurs résultats financiers.  

La politique de concurrence est une préoccupation au niveau du conseil d’administration, ce qui signifie qu’elle peut être utilisée comme un outil puissant pour réorganiser l’économie. Cela soulève des questions cruciales quant à l’utilisation et à l’éventuelle utilisation abusive du droit de la concurrence. Aux États-Unis par exemple, la menace d’une action antitrust a été utilisée comme arme par des groupes de pression pour intimider des coalitions d’investisseurs qui prenaient des décisions parfaitement légales et commercialement intéressantes pour se désengager des énergies fossiles. 

Il existe également une sixième raison pour laquelle la politique de concurrence peut favoriser la transition vers une économie durable : dans les secteurs d’importance systémique (tels que les combustibles fossiles, l’alimentation, les transports, le transport maritime et le secteur bancaire), la structure concentrée du marché et les défaillances qui en résultent ont une incidence sur les niveaux d’émissions, l’utilisation des sols et la protection des écosystèmes, et déterminent la viabilité des solutions potentielles. Par exemple, 57 pays sont responsables à eux seuls de 80 % des gaz à effet de serre rejetés dans l’atmosphère depuis 2016.  Dans le cadre actuel de l’UE, la politique de concurrence reconnaît son rôle dans l’influence de la structure du marché dans une certaine mesure, mais pas dans la contribution à d’autres défaillances du marché.   

Enfin, les conflits économiques s’accompagnent souvent d’un lobbying intense de la part des groupes d’intérêt. Un exemple édifiant est la manière dont le lobby agricole, qui représente les grandes multinationales agrochimiques, a canalisé la colère légitime des agriculteurs européens vers une fausse dichotomie entre les moyens de subsistance des agriculteurs et la protection de la nature. En réalité, ce sont les multinationales et leurs représentants, et non les agriculteurs, qui s’opposent au Pacte vert, car le système actuel leur convient parfaitement. Et lorsque le système actuel finira inévitablement par changer, ce sont ces grandes entreprises qui disposeront des ressources nécessaires pour s’adapter.  

Pendant ce temps, les petits agriculteurs voient leurs revenus et leur mode de vie menacés. Beaucoup d’entre eux sont déjà dans l’incapacité de poursuivre leur activité et abandonnent complètement l’agriculture, même sans les coûts supplémentaires liés au respect des réglementations environnementales.  

La politique de concurrence façonne les structures du marché et a permis la consolidation incessante du secteur agricole au cours des dernières décennies. En autorisant une croissance économique effrénée, les lois sur la concurrence sont indirectement responsables du pouvoir de lobbying des entreprises agrochimiques, ainsi que des acteurs dominants dans d’autres secteurs ayant un impact sur le climat. Cela signifie que la politique de concurrence peut également être utilisée indirectement pour remédier aux déséquilibres existants en ciblant le pouvoir économique des géants du marché.  

En d’autres termes, la politique de concurrence peut être utilisée pour garantir que le secteur privé reste gouvernable et responsable devant le public, et qu’il contribue aux efforts visant à assurer la durabilité de l’économie européenne.  

Mais il y a des limites à ce qui peut ou devrait être réalisé par la politique de concurrence. Le droit de la concurrence s’accompagne de son propre bagage doctrinal, et rien n’est plus difficile à déloger qu’un ensemble d’idées erronées ancrées dans une communauté internationale d’experts techniques et d’universitaires.  

Sans contrôle démocratique, le régime de concurrence a évolué de manière néfaste. Au nom de la « liberté », les marchés du monde entier sont désormais dominés par des acteurs puissants ; un marché « concurrentiel » peut être dominé par quelques géants seulement ; le « bien-être des consommateurs » est recherché à travers des prix bas, même si cela implique des salaires bas et semble mieux servir les intérêts des entreprises ; les grandes entreprises sont considérées comme « plus efficaces », même si elles sont plus aptes à exploiter les travailleurs et la nature. 

Cette communauté internationale d’experts ne renoncera pas de son plein gré à l’influence considérable qu’elle exerce actuellement sur la politique économique, même si elle décline toute responsabilité quant aux conséquences sociales, économiques et écologiques de la consolidation massive de l’industrie que ses politiques ont engendrée.  

La concurrence en temps de crise 

Fondamentalement, la politique de concurrence fait partie d’un ensemble plus large d’outils de gouvernance du capital qui façonneront, de manière passive et proactive, la manière dont les ressources économiques sont canalisées dans le contexte de la transition écologique, ainsi que les responsabilités et les obligations des entreprises quant à leur rôle dans cette transition. 

En outre, l’application actuelle et future des règles de concurrence aura une incidence sur certaines questions cruciales : à quoi ressemblera la distribution alimentaire après 2030 ? Quelles technologies utiliserons-nous pour communiquer entre nous et partager des informations lorsque les conditions météorologiques ou sanitaires nous empêcheront de nous rencontrer en personne ? Comment l’IA est-elle utilisée pour diffuser de la désinformation sur le climat ?  

Tout cela soulève la question de la responsabilité démocratique. Bien que l’urgence de la transition écologique soit indéniable, elle peut être utilisée pour passer outre les objections des communautés locales à des projets tels que les centrales électriques, les parcs éoliens ou les exploitations minières. Bien que le système énergétique européen basé sur les combustibles fossiles ait été incontestablement technocratique et descendant, la transition vers un système énergétique décarboné et une économie plus durable offre l’occasion de responsabiliser les citoyens et les communautés locales.  

Cependant, l’UE doit encore se pencher sur la dimension démocratique de son Pacte vert. Partout en Europe, les initiatives citoyennes locales réclament de plus en plus un droit de regard sur la mise en œuvre de la transition écologique. La politique de concurrence a tendance à considérer les citoyens uniquement comme des consommateurs, mais il pourrait y avoir une autre dimension à prendre en compte face aux crises actuelles. 

La tendance à la centralisation persiste néanmoins. Il convient de noter que le cadre juridique actuel de l’UE ne garantit pas aux ONG ni au public le droit de contester les décisions européennes relatives à l’octroi d’aides d’État lorsqu’elles sont contraires à la législation environnementale. À ce titre, l’UE ne respecte pas la Convention d’Aarhus en ce qui concerne le droit des citoyens à vivre dans un environnement sain. (Pilier de la démocratie environnementale, cet accord international auquel l’UE adhère exige que le public, qu’il s’agisse d’ONG ou de citoyens, ait accès à l’information, à la participation et même à la justice, s’il estime que les décisions de l’UE ne sont pas conformes à la législation de l’UE en matière d’environnement.)  

Il est intéressant de noter que la Commission pourrait, sous prétexte de se conformer à la convention d’Aarhus et de protéger le droit des citoyens à un environnement sain, choisir une procédure qui exclurait le Parlement européen du processus législatif au profit du Conseil de l’UE. Cela entraînerait probablement un déséquilibre structurel des pouvoirs en faveur des gouvernements nationaux, limitant dans la pratique la portée des organisations civiles.  

Il est vrai qu’une pétition adressée au Parlement européen par un citoyen ou une ONG ne peut avoir qu’un impact limité. Cependant, contourner le seul organe démocratiquement élu de l’UE garantirait que la politique de concurrence reste dans l’ombre, dans des salles fermées où les intérêts des entreprises rencontrent les préférences (pas nécessairement démocratiques) des gouvernements.  

Pour prévenir, atténuer et s’adapter à la catastrophe climatique et à l’effondrement de la biodiversité, il faudra déployer des ressources et coordonner l’économie comme jamais auparavant, que ce soit par des moyens privés ou publics. Les questions politiques cruciales de notre génération tournent autour de la combinaison des ressources que nous déployons, ainsi que de la manière et du moment où nous le faisons. La transition écologique sera juste et démocratique si les décisions relatives à l’utilisation de ces ressources sont prises de manière transparente et si les bénéfices de ces actifs sont répartis équitablement. La politique de concurrence pourrait bien être le théâtre de la prochaine bataille pour une économie européenne durable.