The European Venue for Green Ideas
Future of EU

A szociálisabb Európa szorosabb együttműködéssel is jár – interjú Andor Lászlóval

By László Andor

A Brexit árnyékában az EU-nak meg kell ragadni az alkalmat, hogy létrejöhessen egy szociális unió. Interjúnkban arról kérdeztük Andor Lászlót, az Európai Bizottság egykori foglalkoztatásért, szociális ügyekért és társadalmi összetartozásért felelős biztosát, hogyan látja a Juncker Bizottság szociális Európát érintő terveit, mennyire neoliberálisak az uniós intézmények, és hogyan képzelné el az uniós szintű munkanélküli-biztosítást.

Az Európai Bizottság nemrég kiadta a szociális dimenziójáról szóló vitairatát? Mit gondol róla? Vannak benne olyan ajánlások, amelyek fontosak lehetnek az EU jövőjét tekintve?

Ez a vitairat tulajdonképpen egy egyéves konzultáció terméke. Erre nagy szükség is volt, hiszen Jean-Claude Juncker a hivatalba lépésekor azzal nyitott, hogy megálmodott egy AAA minősítésű, szociális Európát – ám ennek ellenére az első egy évében nem történt semmi. Az Európai Parlament — Maria João Rodrigues, a Szocialisták és Demokraták Progresszív Szövetsége frakcióvezetőjének segítségével — nagyon nagy szerepet játszott abban, hogy ez az úgynevezett szociális pillér feltöltődött egy konkrét tartalommal. Végülis az Európai Parlament hívta fel a figyelmet arra, hogy a digitalizáció és az automatizáció igen jelentős szerkezetváltást, rugalmasságot eredményezett a munkaerőpiacon, amihez hozzá kell igazítani az Európai Unió joganyagát.

Ez fontos például olyan kérdéseknél, mint a munkaidő, amelynek szabályozása ma még egy másfajta realitáshoz kapcsolódott.

Az is nagyon érdekes, hogy a fehér könyvtől kezdve a vitaanyagok különféle opciókat vagy alternatív víziókat vázolnak föl. A szociális pillér azt mondja ki, hogy el kell döntenünk, az unió szociális dimenziója csak a szabad munkavállaláshoz kapcsolódjon-e, vagy az eurózónához, esetleg az egész Európai Unió mélyítse el a szociálpolitika koordinációját. Aki egy kicsit is ért a kérdéshez, az tudja, hogy az első kettő elképzelés életképtelen, ennek következtében a Bizottság, akarva-akaratlanul, azt sugalmazza, hogy egy jelentős továbblépésre van szükség a szociális dimenziót illetően.

Akarva, vagy akaratlanul?

Lehet benne szándékosság, hiszen a Brexit árnyékában mozgunk. Ez az egész koncepció azt vázolja fel, hogy milyen lehet egy Brexit utáni Európa. A britek, korábban, ahol tudtak, betettek a szociális Európának, ám ha nincsenek már az EU-ban, akkor – elviekben – a többi ország szabadabban mehet előre egy mélyebb integráció felé.

Mi a garanciája annak, hogy a tagállamok is arra mennek, amerre az Európai Bizottság azt sugalmazza?

Ha megnézzük, hogy mi az, ami a legjobban foglalkoztatja a tagállamokat, olyan kérdéseket találunk, mint a kiküldött munkavállalók ügye, ami nem redukálható se a szabad munkavállalásra, se az eurózónára. A kiküldött munkavállalók kérdése nem az emberek szabad mozgása alá tartozik, hanem a szolgáltatások szabad mozgása alá. Ráadásul nem lehet csupán eurózónás kérdésként tekinteni rá, hiszen Románia, Lengyelország, Svédország nem eurózóna tagok – azaz, ha a szociális joganyagot az eurózónára redukáljuk, azzal nem lehet elrendezni ezt a kérdést. Ennek következtében, marad a harmadik opció, mint az egyetlen megoldás.

Konkrétan mit jelentene a szociális pillér?

Pillanatnyilag csak annyit jelent, hogy a Bizottság húsz tételben körülírta, miket tekint az európai szociális modell fontos elemeinek. Ezek olyan kérdések, amelyekben a tagállamoknak is van szerepük és az EU-nak is. Azért nehéz konkrétumot mondani, mert a húsz tétel esetében más és más az EU jogszabályi szerepe. A 19-edik pont például a hajléktalansággal foglalkozik: formálisan az EU-nak semmi szerepe nincs ebben a kérdésben. Mégis, amikor egy európai szociális pillért kellett definiálni, akkor ezt a kérdéskört nem lehet kihagyni. Ez azért van, mert amikor az EU a szociális pillért definiálja, akkor tekintettel kell arra lennie, hogy mi a tagállamok érdeke. Másrészt, hiába nincs az EU-nak itt hatásköre, az EU eszközök, támogatások használhatók ilyen célokra.

Akkor ez egy ideáltipikus Európai Uniót rajzol fel nekünk?

Ideáltipikus, de jelzi is azt, amiről az EU nagyon sok helyzetben szól: egy köztes helyzetben van, nem az övé az összes kompetencia, de nem is hagyhatja, hogy a tagállamok a saját fejük után menjenek. Elő kell mozdítania az együttműködést, amely sokszor csak kölcsönös tanulásról szól, de válsághelyzetekben jelenthet tényleges anyagi szolidaritást is.

Az elmúlt években többször beszélt arról, hogy szükség lenne az uniós szintű munkanélküliségi biztosításra. Mesélne nekünk erről?

A monetáris unió jelenlegi modellje a maastrichti szerződéssel lett bevezetve, és arról szól, hogy van egy közös európai valuta, de amögött nincsen közös fiskális politika. Ez azért probléma, mert az egységes valutával a tagállamok feladják azt a képességüket, hogy a valutaárfolyam mozgásával, önálló kamatpolitikával tudjanak reagálni válságokra.

Egy ilyen esetben a válságokra, sokkokra valamilyen közös fiskális politikával kellene válaszolni – de olyan jelenleg nincsen. Ezt a lehetőséget meg kell teremteni, különben a gazdasági válságok költségei egyenetlenül oszlanak el a tagállamok között. Ezt tapasztaltuk az elmúlt években is: amint jött a válság, azt a centrumországok, mint Németország vagy Hollandia alig érezték meg, mert a szociális következmények ­– nagy munkanélküliség és növekvő szegénység formájában – a periféria-országokra terhelődtek rá.

Ezeket az országokat valahogy kompenzálni kell, és ennek a legegyszerűbb és legtakarékosabb formája az, hogyha az ilyen esetben jelentkező munkanélküliségi többletet az Unió közösen finanszírozza – azaz valamilyen megállapodás születik arról, hogy a munkanélküliségnek az ilyen ciklikus elemeit egy közös alapból álljuk.

Ez nem egy új történet. Már a hetvenes években, amikor végiggondolták a monetárius unió kérdését, megfogalmazódott, hogy a munkanélküliségre is kell egy uniós szintű válasz (ld. az ún. Marjolin jelentést), és a kilencvenes években is voltak tanulmányok, amelyek elmagyarázták az effajta, úgynevezett automatikus stabilizátorok fontosságát, de politikai okokból ez nem került be az építménybe.

Aztán nagyjából 2010-2011 után, ahogy mélyült az Európai Unió válsága elég sok számítás készült, amely azt bizonyítja, hogyha lett volna ilyen mechanizmus, akkor az eurózóna sokkal hamarabb kilábalt volna a válságból, és az egész válság szociális költségei is sokkal kisebbek lettek volna. Ez alapján, azt gondolom, logikus, hogy a monetáris unió reformjáról szóló elképzelések közül ez az egyik, ami ma az asztalon van (ld. a monetáris unió elmélyítéséről szóló friss bizottsági vitaanyagot).

Mi az, amin ez az elképzelés korábban megbukott?

A munkanélküli biztosítás, mint bármilyen más biztosítás is, egyfajta transzfert jelent. A maastrichti szerződés aláírása azonban időben egybeesett a német újraegyesítéssel – ami akkor magában egy óriási transzfert tett szükségessé Nyugat-Németországból Kelet-Németország felé. Így még egy transzfer kockázatát bevállalni nem lett volna bölcs döntés a német vezetés részéről.

A probléma az, hogy ezután az elképzelés nemkívánatosként maradt meg a közgondolkodásban, és nagyon kevés szó esett a következő években arról, hogy ez a jelenlegi maastrichti modell egy korlátozott, tökéletlen monetáris uniót fog bevezetni – a hiányzó elemeket pedig valamikor pótolni kellene.

Mindaddig, amíg nem jött egy hatalmas, az eurózónát próbára tevő válság, ezeket az elemeket senki nem akarta hozzátenni a rendszerhez. De most úgy látom, hogy eljött az idő. Már ha fenn akarjuk tartani az egységes valutát.

Már ha fenn akarjuk tartani?

Az Európai Unió működött úgy is, hogy nem volt egységes valuta. Ehhez vissza lehet térni, de akkor ki kell mondani őszintén, hogy fontosabb nekünk az, hogy ne legyenek transzferek, mint az, hogy egységes valutával fizessünk. Ha a közösség viszont azt akarja, hogy legyen egységes valuta, akkor annak a sokktűrő képességébe valamennyit invesztálni kell. És a munkanélküliségi biztosítás lehetne ennek az egyik formája.

Ez mekkora kiadást jelentene a tagállamoknak?

Nem beszélünk hatalmas összegekről. A jelenlegi uniós költségvetés – ami jórészt transzfer – nagyjából az uniós költségvetés egy százalékát teszi ki. Nagy valószínűséggel további egy százalék már segítene az eurózóna stabilizálását garantálni. Ugyanakkor erre nincsen permanensen szükség, hiszen nagyon sok olyan időszak van, amikor a legtöbb országban csökken a munkanélküliség – olyankor nyilván nincs kifizetés az adott helyen.

Ez elsősorban közgazdasági, és csak másodsorban szociális kérdés. A forrásátcsoportosítás segít fenntartani a növekvő munkanélküliséggel sújtott országokban a vásárlóerőt. Szóval egy effajta transzfernek hála az összes ország együttes növekedése nagyobb lesz, mint amekkora enélkül lenne. Ez meg azt jelenti, hogy az ebbe invesztált pénz, vagy annak egy része, visszatér nagyobb mértékű kereslet formájában.

Mennyire fenntartható egy ennyire növekedés- és produktivitás-orientált rendszer? A munka világának átalakulásával nem lenne jobb ötlet a feltétel nélküli alapjövedelem bevezetése?

A munka világa tényleg változik, de ez nem jelenti azt, hogy a munkahelyek is annyira gyorsan tűnnének el, mint ahogy azt egyes szenzációhajhász sikerkönyvek állítják. Európában a digitalizált és automatizált gazdaságok egyben magas foglalkozási rátával is rendelkeznek. És bár az automatizálás egy ponton el fog vezetni az alapjövedelem bevezetéséhez, ettől még elég messze vagyunk.

Szerintem a legtöbben úgy gondolkoznak, hogy fontos a jövedelmek biztonsága, és legtöbben abban is egyetértünk, hogy fontos a minimális jövedelmek rendszere. A kormányoknak viszont elsősorban a munkavállalást kell lehetővé tenniük, és csak utána kellene garantálniuk, hogy azoknak is legyen valamifajta jövedelmük, akik nem tudnak a munkaerőpiacon elhelyezkedni.

Az európai kontextusban a feltétel nélküli alapjövedelem ráadásul osztozik az ortodox fiskális politika gyengeségeiben is – ugyanis nem reagál a konjunktúraciklusokra vagy aszimmetrikus sokkokra, míg a munkanélküliségi biztosítás ponthogy ezektől függ. A legtöbben egyetértenek abban is, hogy a transzferek megléte olyan esetekben indokolt, amikor valóban szükség van rá – ezért sem értem, miért kellene alapjövedelem formájában a gazdagoknak is állandó jellegű támogatást nyújtani. Mindezek tetejébe azt is meg kell jegyezni, hogy nagyon nehéz kiszámítani, mekkora legyen a feltétel nélküli alapjövedelem mértéke. Ha túl alacsony, akkor nem garantálja a megfelelő megélhetést, míg ha túl magas, akkor lehetetlenség finanszírozni.

A munkanélküli biztosítást úgy kell elképzelni, hogy nagyjából hét évente van válság, és amíg jó a konjunktúra, addig gyűlik a pénz egy számlán, ha meg beüt a válság, akkor elkezdik folyósítani?

Több modell is van. Tulajdonképpen két kérdést kell tisztázni, hogy csak interregionális vagy  intertemporális is a kiegyenlítés. Ha interregionális kiegyenlítésről beszélünk, akkor csak az adott éven belül van folyósítás a többlet-országok felől a deficit-országok felé. Ha intertemporális kiegyenlítés is van – és én ezt támogatnám – akkor jó években fel tudunk halmozni egy többletet, és rossz években felhasználni.

Hogyan működne a munkanélküliségi biztosítás a gyakorlatban?

A legegyszerűbb az lenne, ha felépítenénk egy viszontbiztosítási rendszert a tagállami munkanélküli segélyezés számára. A munkavállalóknak nem kellene tenniük semmit, a tagállamok viszont belépnének egy kockázat-közösségbe. Valamilyen szintű harmonizációra is szükség lenne a tagállamok között, annak érdekében, hogy a transzfer ne csak az állami költségvetést támogassa, hanem valóban el is jusson a rászorulókhoz.

Sebastian Dullien német közgazdász-professzor előállt egy komplexebb ötlettel, amely egy alap európai munkanélkülisegély rendszert tenne lehetővé. A csatlakozó EU tagállamok munkavállalói mind biztosítva lennének. Ez viszont csak az alap-juttatásokat fedezné, azaz az elvesztett jövedelem ötven százalékát, hat hónapon keresztül – az érintett tagállamoknak pedig maguknak kellene kiegészíteniük és meghosszabbítaniuk a juttatásokat, a saját prioritásaiknak és igényeiknek megfelelően.

A nemzeti modellek továbbra is sokfélék lennének, de egy közös mag lehetővé tenné az alapvédelmek biztosítását, valamint egy gazdasági és szociális stabilizátor funkcióval is bírna. Egy olyan időszakban, amikor rengeteg európai az EU-ban csak a kényszereket – illetve néha a fiskális politikát – látja, egy effajta rendszer kézzel fogható lehetőséget kínálna arra, hogy a rossz időkben szolidárisak legyünk a sebezhető csoportokkal.

A morális kockázat elkerülése érdekében, létre kell hozni egy szabályozó testület, és ennek a testületnek hatáskört kell adni arra, hogy esetleg korlátozni tudja a kifizetéseket, amennyiben visszásságokat tapasztal. Egy ilyen testület – amelyben a munkáltatók és munkavállalók is képviseltetnék magukat – javaslatot tehetne a szabályok megváltoztatására.

Ezen kívül a rendszerbe való belépésnek is kell, hogy legyenek kritériumai. Valahogy harmonizálni kell a munkaügyi statisztikákat, a foglalkoztatási szolgálatok működését, és így tovább. Erre nagy szükség van annak érdekében, hogy a különféle országok teljesítménye összehasonlítható legyen. Egy effajta harmonizáció fontos előrelépés lenne az EU számára.

A szociális pillér mennyire képes reagálni arra, hogy a munkaerő szabadon áramlik Európán belül?

Ez egy fontos kérdés, de egy másik dimenzió. A szociális pillér arról szól, hogy egy adott államban milyen jogai kell, hogy legyenek az állampolgárnak. A műfaját tekintve tehát a szociális pillér jogokról szól, a jogok pedig az állam és az állampolgárok viszonyában határozhatók meg. A mobilitás más kategória: ebben az esetben a munkavállalók olyan országban dolgoznak, ahol ők nem állampolgárok, és ezt a helyzetet kell valahogy kezelni.

Az EU-ban hosszabb ideje létezik a szabad munkaerő-áramlásról szóló alapelv – azaz a munkavállalás tekintetében nem számít, hogy ki milyen állampolgár (új tagállamok esetében van egy átmeneti időszak, ami maximálva van hét évben). Ugyanakkor az egyes államok szociális ellátórendszerei között nagy különbségek lehetnek. Szóval valamilyen szintű koordinációnak kell lennie, de ezzel ez a szociális pillér nem foglalkozik.

Ez annak a csomagnak a része, amit tavaly Marianne Thyssen foglalkoztatási és szociális biztos mint munkaerőmobilitási csomagot indított el. Ez a két történet, jogosan, szét lett választva. Az egyik azt nézi, hogy mi az a skálája a szociális jogoknak, ami Európában normának kell, hogy számítson, a másik pedig arról szól, hogy hogyan koordináljuk az egyes országok ellátórendszereit, a munkavállalók egyik országból a másikba történő költözése esetén.

Mi a garancia arra, hogy ez a kettő összhangban lesz, ha lesz egy végleges csomag?

Hát az, hogy ugyanazok a személyek gondozzák, és ugyanazok a személyek tárgyalnak róla.

Mit gondol, egy szociálisabb Európa képes lesz arra, hogy az elégedetlenségek csitítása révén megfékezze az EU-kritikus populizmust? Változna például ennek hatására a V4-ek EU-t támadó politikája (illetve inkább tiszteletben tartanák otthon a jogállamiságot)?

Igen, van összefüggés a felsorolt ügyek között. Nézzük meg például, hogy az EU mit tett a globalizációból fakadó társadalmi feszültségek ellen.

Tett valamit, de nem sokat. 2006-ban létrejött az Európai Globalizációs Alap (EGF), de nagyon kis összeggel, és sokan ezt meg is akarták szüntetni. A valóságban éppen ennek a működését kellene erősíteni, és könnyebben elérhetővé tenni a hirtelen jött válságok által sújtott térségek számára. Ami a visegrádi országokat és a Kelet-Balkánt illeti, itt a politikai anomáliák részben összefüggnek a belső területi egyensúlytalanságokkal, a rendszerváltás okozta gazdasági depresszió elhúzódásával, valamint a cigányság egyre rosszabb helyzetével. Ez idáig az EU eszközöket kínált fel e problémák kezelésére, de azokkal a helyi szereplőknek megfelelően kellene élniük. Ezért is kardinális kérdés az, hogy a fejlesztési forrásokkal mi történik, és a munkahely-teremtést vagy integrációt szolgáló pénzeszközök célba érnek-e. Ez az a mellény, amit újra kell gombolni, azt hiszem.

Andrew Watt közgazdásszal közösen jegyzett cikkében azt írják, hogy az unió struktúrája alapvetően nem neoliberális – akkor a baloldal és a progresszívok mit rontottak el, hogy mégis ennyire háttérbe szorulnak az EU intézményeken belül az ő elképzeléseik?

Cikkünkben azt hangsúlyozzuk, hogy a brüsszeli technokraták valójában politikai irányítás alatt állnak, és aki mást szeretne látni, annak politikai vitát kell folytatnia a nagyobb befolyással bíró irányzatokkal szemben. Ez elsősorban az Európai Néppártot jelenti, amelynek képviselői gyakran maguk is a brüsszeli bürokráciára mutogatnak, hogy elfedjék döntéseik politikai jellegét. A szocialisták az elmúlt harminc évben kevesebb választást nyertek, mint a jobbközép, így kevésbé tudták alakítani az össz-európai folyamatokat. Fontos azonban, hogy néhány alapkérdésben, mint a jogállamiság, vagy az európai szociális modell fő elemei, együtt tudtak működni a Néppárt szociális szárnyával. Amikor azonban megerősödtek, mint pl. a 90-es évek végén, vagy 2012-13 folyamán, nem tudták kellő erővel korrigálni a hibás gyakorlatot. Ennek egyik előfeltétele az alaposabb és jobban koordinált elemző munka és felkészülés lenne. Többet lehet tenni azért is, hogy megszólítsuk a választásoktól gyakran távol maradó, marginalizált társadalmi rétegeket.

A szociálisabb Európa szorosabb együttműködéssel is jár – interjú Andor Lászlóval