EU-ova ambiciozna Uredba o deforestaciji (EUDR) potakla je ozbiljne međunarodne rasprave, pogotovo što se tiče njena učinka na svjetsku trgovinu. Ova se uredba odnosi na glavnu robu koja doprinosi globalnom krčenju šuma, a uključuje goveda, kakao i drvo, kao i proizvode poput govedine, čokolade i namještaja.

EUDR zahtijeva da se ovi proizvodi nabavljaju na održiv način, kako bi se smanjila uloga EU-a u globalnom krčenju šuma te doprinijelo zaštiti bioraznolikosti i poštivanju ljudskih prava. Međutim, usvajanje uredbe odgođeno je za kraj 2025. godine, što izaziva zabrinutost da će se krčenje šuma prouzročeno trgovinom s EU-om nastaviti nesmanjenim intenzitetom još godinu dana.

Ovaj problem ima značajne razmjere. U razdoblju od 2019. do 2021. uvoz u EU prouzročio je oko 15%  globalnog krčenja šuma povezanog s izravnom trgovinom. Zemlje poput Côte d’Ivoire, Brazila i Indonezije izdvojile su se kao glavni izvori ovih proizvoda povezanih s deforestacijom.

Na globalnoj razini, roba na koju se odnosi Uredba o deforestaciji bila je odgovorna za 26% gubitka šumskog pokrova između 2001. i 2015. – što odgovara području koje je površinom dvostruko veće od Njemačke. Tropske šume podnijele su najznačajniji teret.

Raširen gubitak šumskog pokrova nosi sa sobom iznimno teške posljedice. Prema procjenama je globalna deforestacija odgovorna za oko 12 do 20% ukupnih emisija stakleničkih plinova, što dodatno pogoršava klimatske promjene. Deforestacija također remeti lokalnu i globalnu klimu, budući da šume djeluju kao regulatori temperature i padalina. Njihovo uklanjanje vodi k višim temperaturama te češćim sušama i poplavama.

Osim toga, šume pružaju stanište za oko 80% kopnene bioraznolikosti. Samo u Amazonskoj prašumi živi 3 milijuna životinjskih vrsta i više od 2 500 vrsta drveća. Deforestacija je već prouzročila značajan pad broja vrsta, što ugrožava ekosustave diljem svijeta.

Kako bi se ovi izazovi riješili, EUDR nameće rigorozne zahtjeve poduzećima. Poduzeća će morati prikupljati iscrpne podatke o proizvodu, uključujući one o geolokaciji proizvodnje robe i dokaz da proizvodi nisu povezani s deforestacijom te da su u skladu s domaćim zakonima. Prije ulaska na tržište poduzeća moraju nadležnim vlastima podnijeti izjavu o postupanju s dužnom pažnjom koja potvrđuje da poštuju norme EUDR-a.

Otkako je uvedena, Uredba nailazi na značajan otpor. Zemlje proizvođači, uglavnom s južne polutke, oštro kritiziraju ove propise te tvrde da su diskriminacijski i ugrožavaju njihovu gospodarsku neovisnost. Zemlje poput Brazila, Indonezije i Malezije izrazile su nezadovoljstvo jer nisu uključene u oblikovanje Uredbe koja ima duboke transnacionalne posljedice.

Provedbu EUDR-a dodatno su otežale EU-ove unutrašnje političke promjene koje su dovele do njezine odgode. Dok odgoda daje više vremena za prilagodbu poduzećima, ekološke udruge upozoravaju da bi ovo moglo dovesti do gubitka dodatnih 2 300 četvornih kilometara šume. To bi moglo proizvesti količinu emisija koju godišnje proizvede 18 milijuna automobila i narušiti vjerodostojnost EU-a kao predvodnika u borbi protiv klimatskih promjena.

Nedavne izmjene koje je predložila Europska pučka stranka (EPP), i koje su podržale frakcije krajnje desnice dodatno su oslabile potencijalnu učinkovitost Uredbe. Kontroverzna kategorija koja „ne predstavlja rizik” uvedena je uz postojeću kategorizaciju, odnosno razine „niskog”, „standardnog” i „visokog” rizika.

Zemlje označene kao one koje „ne predstavljaju rizik” podlijegat će zahtjevima za dužnu pažnju koji su znatno blaži, uz nadzor koji je uglavnom ograničen na osiguranje usklađenosti sa zakonodavstvom zemlje proizvođača. Europska komisija ima zadaću dovršiti sustav ocjenjivanja zemalja prema referentnim vrijednostima do 30. lipnja 2025.

Postoji zabrinutost da bi izmjene EUDR-a mogle ugroziti njezinu učinkovitost. Primjerice, zelena zastupnica Europskog parlamenta Marie Toussaint upozorila je da bi kategorija zemalja „koje ne predstavljaju rizik” mogla uzrokovati regulatorne nedostatke koji bi omogućili zemljama da proizvode povezane s deforestacijom  – stave na tržište EU-a putem zemalja kategoriziranih kao „nerizične” – čak i ako oni potječu iz zemalja visokog rizika.

Osim toga, Toussaint je odobravanje izmjena nazvala „korakom unatrag što se tiče europskih obveza za zaštitu svjetskih šuma” i kritizirala je europsku desnicu zbog spremnosti na udruživanje sa strankama krajnje desnice u svrhu stvaranja „većine protiv prirode.”

Jednostrana odluka

Zemlje proizvođači glasno su izrazile svoje protivljenje EUDR-u. U 2023. godini veleposlanici 17 zemalja, uključujući Argentinu, Brazil, Kolumbiju, Ganu i Nigeriju, u dopisu upućenom Europskoj komisiji i Parlamentu nazvali su EUDR „inherentno diskriminirajućim i represivnim jednostranim sustavom referentnih vrijednosti.”

U dopisu iz rujna 2024., brazilski ministri poljoprivrede i vanjskih poslova utvrdili su da EUDR „zanemaruje nacionalne zakone o deforestaciji” i diskriminira zemlje sa šumskim resursima, dok nameće nepravedne troškove proizvođačima i izvoznicima. Također su zatražili odgodu provedbe uredbe i ponovnu procjenu pristupa EU-a. 

Indonezija je EUDR također nazvala „regulatornim imperijalizmom”, tvrdeći da zanemaruje njezine nacionalne napore usklađivanja zaštite okoliša s gospodarskim razvojem. Indonezijska vlada upozorila je da je malim poljoprivrednicima teško ispunjavati stroge zakonodavne uvjete, što bi moglo ugroziti njihovo prisustvo na globalnom tržištu. 

Neke su zemlje čak otišle korak dalje i odmah odbacile EUDR.
Kina je primjerice izjavila da ne želi dijeliti geolokacijske podatke kojima se utvrđuje odakle potječu proizvodi povezani s deforestacijom zbog pitanja nacionalne sigurnosti. Ovakav stav mogao bi poremetiti EU-ove opskrbne lance, budući da EU uvelike ovisi o Kini što se tiče proizvoda od drva i papira. 

Preusmjereno financijsko opterećenje

Zabrinutost koju su zemlje proizvođači izrazile u pogledu EUDR-a ni u kom slučaju nije neutemeljena, budući da te zemlje prema uvjetima zakonodavstva izravno snose veliki dio financijskog opterećenja.

Prije odluke o odgodi, Brazil je procijenio da je ugroženo gotovo 30% njegovog izvoza namijenjenog EU-u, u vrijednosti oko 15 milijardi dolara – ako EUDR stupi na snagu krajem 2024. Slično tome, indonezijski ministar   zadužen za gospodarsku koordinaciju Airlangga Hartarto upozorio je 2023. da bi mogući gubici mogli dosegnuti  sedam milijardi dolara i nanijeti štetu za 15 do 17 milijuna malih poljoprivrednika.

Troškovi usklađivanja predstavljaju dodatni pritisak za trgovinske partnere EU-a. Od 2021. godine Gana je uložila 50 milijuna eura kako bi uspostavila sustav za upravljanje kakaom, koji će sadržavati podatke o 1,5 milijuna ganskih uzgajivača kakaa i koristit će se također za plaćanje njihovih zrna kakaa te za osiguranje mirovinskog sustava. Osim toga, ova baza podataka sadrži i sustav sljedivosti kakaa koji podatke o šumskom pokrovu povezuje s uzgojem kakaa. Gana trenutačno provodi pilot projekt i cilj joj je učiniti ga operativnim do kraja 2025. godine.

Sustav se financira zajmom od 600 milijuna dolara koji su odobrile Afrička banka za razvoj i privatne investicijske banke, bez financijske pomoći EU-a. Samo u 2023. godini Gana je s Bruxellesom dogovorila ugovor u vrijednosti od 15 milijuna eura za podršku održivoj poljoprivredi, koji bi se mogao upotrijebiti i za usklađivanje s EUDR-om.

U Indoneziji bi uključivanje poljoprivrednika u sustav sljedivosti EUDR-a stajalo oko sedam ili osam dolara. Uz oko 4,5 milijuna malih poljoprivrednika, to bi iznosilo preko 30 milijuna dolara – što je dodatan pozamašni trošak.

EU nudi određenu financijsku i tehničku podršku kako bi zemljama pomogla oko usklađivanja s EUDR-om, ali u mjeri koja je znatno manja od potrebne pomoći. U prosincu 2023. EU je pokrenuo inicijative Tima Europa kako bi zemljama proizvođačima pružila podršku u prelasku na opskrbne lance koji nisu povezani s deforestacijom. Bruxelles je također najavio odobrenje početnih sredstava u iznosu od 70 milijuna eura, prvenstveno namijenjenih kako bi se maloposjednicima pomoglo ispuniti zahtjeve EUDR-a.

Trgovina usred klimatske krize

Mnoge zemlje pogođene EUDR-om suočene su s izazovom usklađivanja klimatske politike s društveno- gospodarskim razvojem. Neimaština je i dalje velik problem, pri čemu otprilike 30 % stanovništva u Brazilu i Indoneziji živi ili u siromaštvu ili u opasnosti od ponovnog siromaštva, boreći se da zadovolji osnovne potrebe. Iako bi EUDR s vremenom mogao povećati tržišnu konkurentnost proizvođača, neke se zemlje već okreću prema tržištima s blažim zahtjevima.

U studenome 2024. Brazil je potpisao s Kinom niz ugovora koji se tiču određenog broja proizvoda, uključujući govedinu, svinjetinu i voće – odnosno robu koju je Kina spremna uvesti budući da EU nameće strože trgovinske restrikcije. Indonezija također sve više usmjerava svoj izvoz palminog ulja prema Africi, pri čemu je u kolovozu 2024. s Nigerijom postigla sporazum o širenju tržišta.

Kao što smo već vidjeli na primjeru Kine koja je odbila ispuniti zahtjeve EUDR-a, preusmjeravanje izvoza koji joj je bio namijenjen EU-u moglo bi dovesti do prekida dostupnosti ključnih proizvoda o kojima EU ovisi, pogotovo ako se u obzir uzmu njegovi trenutačni potrošački obrasci. Postoji također očigledna napetost između EUDR-a i EU-ova trgovinskog sporazuma s Mercosurom (blok koji čine Brazil, Argentina, Paragvaj i Urugvaj). Predsjednica Europske komisije Ursula von der Leyen odobrila je nedavno sporazum, nakon 25 godina pregovora, ali taj sporazum još moraju ratificirati države članice i Europski parlament.

EUDR nastoji spriječiti ulazak proizvoda povezanih s deforestacijom na tržište EU-a – uključujući one koji dolaze iz zemalja Latinske Amerike. Kritičari, međutim, tvrde da bi sporazum s Mercosurom mogao pogoršati deforestaciju Amazonije povećanom potražnjom za govedinom i drugim poljoprivrednim proizvodima koji su često štetni za okoliš. Ipak, u stvarnosti sam EUDR ne rješava kritičnu potrebu za smanjenjem potražnje EU-a za ovim proizvodima. Čak bi i proizvodi certificirani kao oni koji nisu povezani deforestacijom mogli i dalje doprinositi visokim emisijama time što potiču prekomjernu proizvodnju i potrošnju.

Ovo znači da Europska unija treba preispitati svoj stav. Umjesto provođenja klimatske strategije usmjerene na trgovinu i rast koja bi u konačnici mogla potaknuti veći uvoz, EU treba dati prednost unutarnjim naporima da se potrošnja proizvoda poput govedine smanji unutar vlastitih granica. Samo unapređenje uvoznih standarda, što EUDR trenutačno čini, nije dovoljno.

Određeni su koraci poduzeti u tom smjeru. U siječnju 2024. Europski je parlament usvojio rezoluciju koja Europsku komisiju i zemlje članice poziva da poduzmu mjere koje potrošačima pomažu usvojiti zdraviju   prehranu temeljenu na biljnim proizvodima i smanjiti prekomjernu potrošnju mesa.

Ipak, potrebno je učiniti još mnogo toga. Samo u 2022. godini EU je bio četvrti najveći potrošač govedine na svijetu, nakon SAD-a, Brazila i Kine.

Obrazac otpora

Ovo nije jedini zakonodavni akt EU-a čije su izvanteritorijalne ovlasti zemlje u razvoju nazvale diskriminirajućim.  Mehanizam za ugljičnu prilagodbu na granicama (CBAM) koji nameće carinske pristojbe na uvezenu robu ovisno o njezinim ugljičnim emisijama, predstavlja još jedan primjer.

Mnoge zemlje doživljavaju CBAM, koji će kao definitivni režim stupiti na snagu 2026. godine, kao oblik protekcionizma upakiranog u klimatsku politiku. Tvrde da je nepravedno usmjeren na zemlje u razvoju koje možda nemaju jednak kapacitet provedbe strogih mjera za smanjenje emisija ugljika poput bogatijih zemalja. Kritičari tvrde da bi zakon ove zemlje mogao staviti u nepovoljniji gospodarski položaj u svjetskoj trgovini.

Zemlje poput Indije i Južnoafričke Republike izrazile su zabrinutost za usklađenost CBAM-a s pravilima Svjetske trgovinske organizacije – što je slično kritici koju je Indonezija uputila u vezi s EUDR-om. Ove zemlje tvrde da zakonodavstvo na proizvoljan način diskriminira zemlje u razvoju i ugrožava njihovo pravo razvoja koristeći fosilna goriva – a koje je potrebno za njihov gospodarski rast i energetsku sigurnost.

Poput EUDR-a, očekuje se da će CBAM zemljama u razvoju nametnuti značajno financijsko i administrativno opterećenje. Mnoge od ovih zemalja nisu spremne za ovakve izazove i to bi moglo nepovoljno utjecati na njihov društveno-gospodarski razvoj.

Kao odgovor na ova pitanja pojavili su se zahtjevi za otvorenijim dijalogom EU-a i zemalja južne polutke s ciljem rješavanja posljedica CBAM-a i istraživanja mogućih mjera ublažavanja koje bi ovim zemljama pomogle prijeći na zelenija gospodarstva bez nametanja nepotrebnog ekonomskog pritiska.

Što je sljedeće?

Europska unija mora obratiti pažnju na zabrinutost koju su izrazile zemlje na koje njezini zakoni utječu. Sa zakonodavstvom poput EUDR-a i CBAM-a koje ima transnacionalni učinak, ključno je u izradu zakona uključiti zemlje koje su njime izravno pogođene. Ove zemlje imaju osobni interes u stvaranju politika koje utječu na njihova gospodarstva i njihov razvoj.

Taj pristup neće razvodniti klimatske ciljeve EU-a ni ugroziti njegov položaj klimatskog lidera. Baš naprotiv, ojačat će vodstvo EU-a pokazujući predanost inkluzivnom i suradničkom djelovanju – koje nastoji privući i druge, a ne nametati ostatku svijeta volju i norme Bruxellesa.

EU bi trebao izbjegavati donošenje odluka koje grubo služe njegovim vlastitim interesima po cijenu stvaranja financijskog opterećenja za druge zemlje i kočenja njihova rasta. Kao što su trgovinski partneri EU-a pokazali na primjeru EUDR-a, oni se ne protive poboljšanju standarda, ali su im potrebni vrijeme i financijska pomoć –odnosno podrška koju bi EU trebao biti spreman ponuditi.

Konačno, ove zemlje imaju alternativna tržišta koja nalažu manje stroge standarde i neke od njih već su počele preusmjeravati svoj izvoz, što potencijalno ograničava EU-ov pristup ključnoj robi. 

Osim suradnje sa zemljama proizvođačima, EU mora također potaknuti druga velika tržišta, poput SAD-a i Kine da usvoje slične norme i pruže podršku zemljama proizvođačima. Dosljedniji globalni pristup koristio bi svim stranama i pomogao bi osigurati jednake uvjete poslovanja na svjetskom tržištu.

Konačno, EU mora uskladiti svoje vanjsko djelovanje s unutarnjim naporima. Strategija borbe protiv klimatskih promjena i deforestacije usmjerena na trgovinu i rast, koja ne daje prednost dostatnosti i smanjenju domaće potrošnje, neizbježno će podbaciti. Kako bi bile učinkovite, klimatske politike moraju kao glavnu sastavnicu uključiti smanjenje potražnje.

Translated by Klara Pedišić / Prevela Klara Pedišić.