La croissance européenne de ces dernières décennies a été stimulée par l’intégration économique et l’ouverture significative de l’économie mondiale. Cette expansion s’est accélérée en 2001 avec l’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et le choc commercial et économique mondial qu’elle a provoqué. Ce qui a permis cette évolution, c’est essentiellement la combinaison et l’interaction entre la politique de concurrence et la politique commerciale, qui sont potentiellement les deux leviers centraux de la stratégie de croissance de l’Europe. 

Malgré son succès remarquable, l’élargissement économique de l’Europe a également entraîné des défis, notamment le déplacement massif d’emplois industriels et manufacturiers à l’intérieur et à l’extérieur du continent. Néanmoins, l’Europe restait porteuse de promesses de croissance économique et de progrès, fondées sur un consensus en faveur d’une concurrence libre et équitable sur le marché intérieur, d’une politique budgétaire conservatrice, d’une rigueur monétaire, d’un interventionnisme étatique limité et de la promotion du libre-échange.  

Aujourd’hui, ce consensus économique est en train de s’effriter. Bien que la politique de concurrence nationale ait été relativement efficace en Europe, ses lacunes aux États-Unis ainsi que la libéralisation des échanges commerciaux ont donné naissance à des géants mondiaux qui ont compromis la concurrence libre et loyale, en particulier dans le domaine technologique.  

Cependant, deux mesures correctives sont en cours. L’administration Biden a défendu une politique néo-brandeisienne (hostile à une centralisation excessive du pouvoir privé) qui s’apparente à une forme d’alignement sur la politique de concurrence de l’UE. Parallèlement, alors que l’UE s’est engagée à renforcer l’autonomie stratégique et l’avantage concurrentiel de l’Europe sur les marchés mondiaux qui restent ouverts grâce à la politique commerciale, ses règles en matière de concurrence semblent devenir plus tolérantes à l’égard de la position dominante acquise par les grandes entreprises.   

Les limites de l’OMC 

Le consensus économique évolue également à l’échelle internationale avec le déclin constant de l’OMC, dans la mesure où la Chine et, plus récemment, les États-Unis ont adopté une attitude hostile à l’égard de l’organisation. Ces hostilités ont commencé par des critiques à l’égard de la jurisprudence du mécanisme de règlement des différends de l’OMC (considéré comme la pierre angulaire de l’organisation), mais elles se sont rapidement transformées en une véritable défiance avec le refus de l’administration Obama de renommer les juges de l’Organe d’appel de l’OMC en 2016.  Finalement, cela a conduit à la disparition de l’organisme, qui ne disposait plus du nombre minimum requis d’arbitres. Les deux derniers gouvernements à Washington ont confirmé et renforcé cette tendance, Donald Trump imposant des droits de douane et Joe Biden rejetant complètement l’OMC avec le programme de subventions vertes de l’Inflation Reduction Act (IRA, loi sur la réduction de l’inflation).  

Cette nouvelle réalité a eu un impact considérable sur la politique de concurrence en Europe. En l’absence d’un véritable levier pour activer la politique industrielle à l’instar des États-Unis ou de la Chine, l’Europe opte pour l’instant pour un assouplissement considérable de sa politique de concurrence. Il convient de noter qu’il existe désormais des exemptions plus importantes pour les aides d’État, notamment par le biais d’exemptions de contrepartie, ce qui aura deux conséquences : des distorsions massives au niveau européen, car tous les États membres n’ont pas la capacité fiscale de soutenir leurs entreprises, et un avantage concurrentiel évident pour les entreprises nationales. Dans la pratique, que ce soit en réponse à l’IRA américaine, aux subventions chinoises ou aux menaces géopolitiques, la politique de concurrence est de plus en plus influencée par la dynamique des marchés mondiaux sur lesquels opèrent les entreprises de l’UE, ce qui souligne la nécessité pour le bloc de mieux définir son autonomie stratégique. 

De son côté, la Chine a réussi à réaliser une expansion économique impressionnante au cours des 25 dernières années tout en contournant les contraintes de l’OMC (par le biais de transferts de technologie forcés, en contournant la protection offerte par les droits de propriété intellectuelle) et en exploitant ses lacunes (pour accorder des subventions). Lorsque les États-Unis et l’Europe ont pris conscience des dommages causés par Pékin et ont décidé de refuser à la Chine, en vertu des règles de l’OMC, le statut d’économie de marché en 2017 (maintenant ainsi les droits antidumping très élevés qui pouvaient être imposés sur les produits chinois), il était trop tard pour faire pencher la balance de manière décisive et freiner de manière significative l’ascension de la Chine. 

L’incapacité de l’OMC à surmonter le redoutable défi que représentent ses deux principales puissances pour son autorité, conjuguée à son incapacité à faire avancer son programme et à conclure les négociations entre les parties contractantes de l’OMC, a accéléré la perte de pertinence de l’institution. Pour la première fois depuis plus de 70 ans, l’avenir du commerce ne se jouera pas à Genève, mais à Washington DC, Pékin et Bruxelles. Ce changement paradigmatique a des conséquences profondes pour l’Europe qui n’ont pas encore été pleinement appréciées.  

Le nouveau dilemme de l’Europe 

L’ordre juridique de l’UE reposait en grande partie sur l’hypothèse que le bloc jouerait un rôle de premier plan dans un système économique stable, libéral et fondé sur des règles. La meilleure preuve de cette conviction réside dans les traités qui rappellent que l’UE doit respecter et promouvoir le strict respect et le développement du droit international, que les capitaux doivent circuler librement entre l’UE et les pays tiers et que le bloc doit avoir une politique commerciale unifiée. Ce cadre a bien servi les intérêts commerciaux de l’UE, lui permettant finalement d’enregistrer un excédent commercial constant et croissant avec le reste du monde entre 2000 et 2018. Il s’accompagnait également d’une politique de concurrence agressive qui ignorait largement les marchés mondiaux et se concentrait de manière quelque peu restrictive sur le bien-être des consommateurs. 

Le revers de la médaille de l’adhésion totale de l’UE à la mondialisation (tant dans le domaine commercial que financier) a été une augmentation spectaculaire de l’exposition du bloc aux deux principaux acteurs économiques qui se disputent désormais la domination mondiale, alors même que la politique de concurrence est restée largement aveugle à ces courants sous-jacents. En réalité, les règles de concurrence de l’UE se sont révélées largement impuissantes à freiner l’impérialisme commercial des grandes entreprises technologiques américaines et tout aussi inefficaces pour concurrencer la Chine dans le domaine industriel et manufacturier. L’exposition financière importante de l’UE aux États-Unis se manifeste surtout dans sa dépendance au dollar et dans la nécessité pour ses institutions financières de lever des capitaux aux États-Unis.  De plus, l’effondrement du financement transatlantique privé en 2008 et le besoin de soutien en liquidités en dollars ont mis en évidence la forte dépendance de l’Europe à l’égard du rôle de prêteur de dernier recours joué par le système de la Réserve fédérale américaine à l’échelle mondiale. De plus, la pandémie de Covid-19 a révélé les dépendances structurelles de l’UE vis-à-vis des États-Unis dans de nombreuses chaînes d’approvisionnement critiques. 

Bruxelles est également confrontée à une exposition commerciale et industrielle considérable vis-à-vis de la Chine, qui est devenue le premier marché pour les produits de l’UE tout en s’imposant comme le fournisseur privilégié des entreprises et des consommateurs européens. Cela crée des vulnérabilités fondamentales pour les économies européennes, mais l’UE reste une économie tirée par les exportations qui freine les investissements publics-privés et la consommation intérieure. Dans le domaine de la politique fiscale et monétaire, d’autres changements seraient nécessaires pour mettre en place un nouveau modèle économique. 

Si la dépendance vis-à-vis du dollar a quelque peu diminué depuis la crise financière mondiale, l’exposition à la Chine n’a cessé de croître. L’UE est confrontée à un dilemme important en raison de cette double exposition, car les tensions latentes entre la Chine et les États-Unis obligent de plus en plus les pays à choisir avec lequel des deux ils souhaitent s’engager. Prise entre le marteau et l’enclume, l’UE est pratiquement à la merci des représailles américaines dans le domaine du commerce et des finances et des représailles chinoises dans le domaine commercial.  

Cette situation complexe crée d’importantes tensions entre les politiques internes et externes de l’UE. Alors que l’UE dispose d’un cadre complet pour réglementer l’octroi de subventions au sein de son marché intérieur, le cadre au niveau international a toujours été insuffisant, les compétences de l’OMC étant minimes. Ce problème est aggravé par l’incapacité de l’OMC à s’accorder sur de nouvelles règles pour réglementer les subventions (comme cela a été le cas avec les longues négociations visant à supprimer progressivement les subventions qui ont contribué à la surpêche à l’échelle mondiale) ainsi que par son incapacité à statuer efficacement sur les infractions en l’absence d’un mécanisme de règlement des différends opérationnel, malgré un flux constant d’affaires.  

Dans ce contexte, l’adoption récente par l’UE du règlement sur les subventions étrangères doit être considérée comme une reconnaissance de l’échec du bloc à obtenir des résultats en matière de contrôle des subventions dans le cadre de l’OMC, choisissant plutôt de suivre une voie unilatérale. C’est également un signe clair que la politique commerciale et la concurrence finissent par se rejoindre et s’internaliser quelque peu. Cependant, l’effet réel de ces nouveaux instruments de politique commerciale et concurrentielle reste à déterminer, et ils pourraient bien rester largement symboliques. 

L’impact négatif de la concurrence croissante entre les États-Unis et la Chine sur l’UE est exacerbé par la sécurisation de la politique commerciale. Alors que les États-Unis élargissent de plus en plus la liste des questions économiques relevant de l’exception de sécurité nationale en matière commerciale, ils compromettent la coopération transatlantique et obligent l’UE à envisager ses propres options. L’exemple le plus parlant de cette escalade est celui des droits de douane sur l’acier et l’aluminium introduits par l’administration Trump en 2018. Depuis lors, l’UE a été contrainte d’élargir considérablement sa panoplie d’instruments afin de pouvoir faire face à un environnement commercial plus hostile. Ces nouveaux outils comprennent des pouvoirs supplémentaires pour lutter contre le dumping et les subventions, ainsi qu’un nouvel instrument anti-coercition (conçu pour dissuader la coercition économique sur la scène mondiale à la suite des représailles de la Chine contre la Lituanie et l’exportation de produits lituaniens vers le marché chinois). 

Cependant, les progrès dans ce domaine ont également été entravés par le fait que la sécurité nationale reste une prérogative nationale en Europe. Le contrôle des exportations et l’examen des investissements entrants et sortants restent des compétences nationales, et la plupart des États membres se montrent réticents à harmoniser leurs positions au niveau européen (comme on l’a vu récemment avec le cadre largement décentralisé pour l’examen des investissements). Par conséquent, plus la sécurité nationale occupera une place centrale dans la politique commerciale, moins le cadre et le consensus de l’UE seront adaptés à cet objectif. Cette évolution a également des répercussions sur la politique de concurrence, en incitant les autorités européennes à prendre davantage en considération la portée mondiale des entreprises européennes. La quête d’autonomie stratégique conduit sans aucun doute à une plus grande tolérance envers le sacrifice du bien-être des consommateurs nationaux au nom d’objectifs géopolitiques plus larges.  

Quand le commerce rencontre la politique climatique 

La fragmentation croissante de l’ordre économique international constitue un énorme handicap pour un acteur tel que l’UE, qui vise à lutter contre le changement climatique via son programme économique. Historiquement, l’UE a toujours été un acteur engagé et actif au niveau international lorsqu’il s’agit de soutenir et de participer à des traités sur l’environnement et le climat, convaincue que la coopération internationale est essentielle pour une politique climatique mondiale efficace. Bruxelles estimait qu’une combinaison entre l’État de droit, la collaboration internationale et les mécanismes du marché, notamment par le biais de la taxation du carbone et des modèles de tarification, constituait le pilier des transitions climatique et énergétique. C’était là le fondement intellectuel de la Conférence de Paris sur le climat de 2015.  

Les divergences sont apparues pour la première fois avec le protocole de Kyoto de 1997. Les États-Unis ont signé mais n’ont pas ratifié le protocole, tandis que la Chine a participé activement au processus de négociation mais n’était pas tenue de réduire ses émissions en vertu du traité, car celle-ci était classée comme pays en développement. Bien que l’Accord de Paris ait constitué un pas impressionnant dans la bonne direction, il n’a pas suffisamment pris en compte les risques perçus liés à des mises en œuvre divergentes. De plus, même si l’Accord de Paris comporte des exigences procédurales contraignantes, les objectifs et les mesures auxquels les pays se sont engagés ne sont pas juridiquement contraignants et sont susceptibles d’être mis en œuvre de manière différente par les 195 parties signataires. Enfin, l’absence d’un mécanisme permettant d’évaluer et de contrôler les engagements en matière de changement climatique a posteriori a compromis l’efficacité de ce traité historique, d’autant plus que la pression exercée par les pairs a eu des effets limités.  

Les récentes conférences de la COP et les choix politiques des États-Unis ont mis en évidence les défis auxquels l’UE est confrontée, car il semble plus clair que jamais que l’espoir européen d’une expansion progressive de la tarification du carbone et de la fiscalité internationale a peu de chances de se concrétiser. Si le Royaume-Uni, la Turquie et la Chine ont officiellement adopté des systèmes de tarification du carbone, leurs mesures restent en réalité marginales. De plus, les États-Unis n’ont jamais été aussi loin de la mise en œuvre d’un tel programme, et même la politique climatique la plus progressiste adoptée par l’administration Biden excluait spécifiquement la taxation du carbone.  

Washington tente depuis des années de saper les efforts de l’Europe visant à mettre en place un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM). L’administration Biden a même menacé de rétablir les droits de douane sur l’acier et l’aluminium si Bruxelles imposait une taxe carbone sur les importations américaines à forte intensité énergétique. Bien que la Commission européenne présidée par Ursula von der Leyen ait déployé des efforts considérables pour parvenir à un consensus avec les États-Unis sur ces questions, notamment en tentant d’étendre le champ d’application de l’IRA aux constructeurs automobiles européens et en recherchant des compromis sur l’acier et l’aluminium, ces efforts n’ont pas abouti.  Dans l’état actuel des choses, on s’attend désormais à une politique plus hostile de la part des États-Unis, ce qui posera des défis fondamentaux à la politique commerciale et climatique de l’UE. De plus, la mise en place d’un CBAM est susceptible de déclencher de nouvelles mesures commerciales de la part des États-Unis et éventuellement de la Chine, contribuant ainsi à intensifier la « balkanisation » du commerce mondial et à détruire le cadre de coopération internationale en matière de politique climatique.  

Une nouvelle politique commerciale voit le jour 

Compte tenu de ces défis importants, une nouvelle politique commerciale est en train de voir le jour en Europe. Elle devra inévitablement se montrer plus agressive pour uniformiser les règles du jeu vis-à-vis de la Chine afin de compenser sa capacité de dumping et ses subventions. La décision très récente de la Commission d’imposer des droits de douane pouvant atteindre 38 % sur les véhicules électriques chinois témoigne de cette nouvelle approche (qui reste toutefois controversée). 

Cette nouvelle réalité nécessite d’ajuster certains aspects de la politique de concurrence de l’UE en assouplissant les aides d’État pour les projets de dimension européenne et/ou en adoptant une définition plus globale du marché pertinent sur lequel opèrent les entreprises européennes lorsqu’il s’agit d’évaluer les fusions. L’UE devra être en mesure de répondre à davantage de frictions de la part des États-Unis, qui invoquent de plus en plus souvent des préoccupations de sécurité nationale dans leurs décisions en matière de commerce et de concurrence. De plus, Bruxelles doit revoir les accords commerciaux existants afin d’élargir les clauses climatiques et sociales, comme cela a été fait dans les accords de libre-échange avec Singapour et le Canada, même si les récentes discussions autour du Mercosur ont mis en évidence les défis à venir. Enfin, l’UE doit décider comment se positionner dans la course mondiale pour s’assurer l’accès aux matières premières essentielles. Si Bruxelles a jusqu’à présent tenté de créer son propre club des matières premières critiques, elle devra bientôt décider si elle souhaite poursuivre dans cette voie de manière indépendante ou en collaboration avec les États-Unis.  

Ces choix auront tous des conséquences géopolitiques et économiques profondes pour l’Europe. Ils redéfiniront non seulement nos relations avec les États-Unis et la Chine, mais détermineront également nos liens avec les pays du Sud, où l’ouverture commerciale est depuis longtemps un atout majeur dans les négociations. L’Europe se trouve à un tournant décisif en matière de politique économique, climatique et commerciale, mais elle ne mesure pas pleinement à quel point ces changements pourraient bouleverser ses relations avec le reste du monde.  

This translation was commissioned thanks to the support of the Heinrich-Böll-Stiftung.