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Democracy

Les référendums en Europe : outil de participation citoyenne ou accessoire carnavalesque ?

By John Pitseys , Vaïa Demertzis

« Le carnaval est une fête populaire qui, à vrai dire, n’est pas donnée au peuple mais que le peuple se donne à lui-même. On donne seulement ici le signal que chacun peut être aussi déraisonnable et fou qu’il le souhaite, et qu’en dehors des horions et des coups de couteau, tout est permis. La différence entre les grands et les petits semble abolie pendant un instant. »

Goethe, « Le carnaval de Rome 1788 » dans Voyage en Italie.

Divers référendums portant sur l’assentiment des politiques ou des institutions européennes ont été tenus ces quinze dernières années dans des États membres de l’Union européenne (UE)[1]. Leurs sujets ont varié et, parfois, leurs réponses ont divisé les opinions publiques nationales, voire les ont opposées entre elles. Leur degré de prise en compte pose par ailleurs une série de questions importantes, qui interrogent elles-mêmes les critères de légitimité des pratiques démocratiques européennes et nationales.

La double particularité de ces référendums tient dans leur organisation nationale – par et dans les États membres – alors qu’ils portent sur un enjeu tantôt européen, tantôt national mais susceptible d’influencer le fonctionnement ou la prise de décision au niveau de l’Union. À ce jour en effet, le cadre européen ne permet pas la tenue de référendums paneuropéens. Et, si les verdicts des référendums concernant l’adhésion, le maintien ou la sortie de l’UE[2] ont été respectés, tel n’est pas le cas des référendums portant sur des enjeux intra-européens. Les refus exprimés par ces derniers produisent deux types de réaction de la part des instances européennes et des autres gouvernements nationaux.

Soit ils conduisent à une renégociation partielle de la mesure ou de la réforme institutionnelle concernée (sur quelques points jugés litigieux) ; cette reformulation marginale est alors le plus souvent soumise à un nouveau vote quelques mois plus tard, par voie référendaire (Danemark en 1992 puis 1993, Irlande en 2001 puis 2002 et 2008 puis 2009) ou législative (le projet de Traité constitutionnel européen rejeté en 2005, devenu Traité de Lisbonne, soumis à ratification parlementaire en 2007, ou les concessions du gouvernement grec en septembre 2015, qui ont été validées par une majorité parlementaire de circonstance et non par un second référendum). Soit ils conduisent à un rejet explicite du résultat des urnes par les instances européennes, au nom des traités européens. Ainsi, lors des négociations entre la Troïka et le gouvernement grec nouvellement formé, Jean-Claude Juncker, le président de la Commission européenne – l’institution gardienne des traités – a déclaré le 28 janvier 2015 qu’il « ne peut y avoir de choix démocratique contre les traités européens »[3]. Cette assertion prendra tout son sens six mois plus tard, lors du bras de fer avec les autorités grecques.

Ces stratégies institutionnelles peuvent apparaître malhonnêtes ou injustes. Sont-elles pour autant illégitimes ? Remettent-elles en cause le respect des principes démocratiques que les traités européens sont censés garantir?

Les arguments démocratiques contre le référendum

Les institutions européennes et les gouvernements nationaux invoquent plusieurs arguments afin de justifier leur opposition aux résultats d’un référendum. Certains d’entre eux insistent sur le manque de compétence et d’intérêt des citoyens pour la chose publique, ou sur la difficulté d’assurer une délibération publique de qualité lors du processus référendaire. Mais l’opposition au référendum peut aussi s’appuyer sur un argument de légitimité démocratique. Le référendum est régulièrement présenté comme un outil démocratique plus légitime, puisqu’il implique une consultation directe de la population. Toutefois, il n’exprime que le point de vue majoritaire d’une opinion publique particulière et le référendum n’est ni la seule ni la plus adéquate des manières de coordonner l’expression de la souveraineté du peuple concerné avec celles des autres États membres de l’UE.

La contestation de la supériorité démocratique du référendum repose elle-même sur trois sortes d’arguments.

Tout d’abord, il convient de rappeler que la démocratie ne désigne pas seulement la règle de la majorité, mais plus largement le respect de l’état de droit constitutionnel : c’est, en réalité, le sens strict de la phrase de J.-C. Juncker. À moins de rejeter a priori le cadre politique et juridique européen, les États membres sont censés respecter les règles européennes auxquelles ils ont eux-mêmes accepté de se plier : « pacta sunt servanda ». Si on tient pour légitimes les traités organisant l’UE, comment défendre à la fois le respect strict des textes constitutionnels au niveau national et leur dépassement possible au niveau européen par des traités intergouvernementaux ? La question se pose tout autant pour les référendums portant sur les politiques européennes que pour les référendums portant sur l’adhésion, le maintien ou la sortie de l’Union. Outre le cas grec évoqué plus haut, le référendum constitutionnel turc du 16 avril 2017 compromet de la sorte considérablement le processus d’adhésion de la Turquie à l’UE dans la mesure où la nouvelle organisation judiciaire turque entre en contradiction sur divers points avec le Traité sur l’Union européenne (TUE).

il n’est pas évident que le référendum soit plus légitime que le gouvernement représentatif.

Par ailleurs, le référendum ne représente que l’expression souveraine d’un État membre de l’UE parmi d’autres. Pour autant que l’on considère que chacun des États membres est pleinement souverain pour ce qui concerne les matières dont il garde la compétence exclusive, et qu’un grand nombre de politiques européennes nécessitent un consensus de fait, résultant lui-même de négociations préalables souvent difficiles, l’expression souveraine du peuple d’un de ces États membres ne peut alors contraindre à elle seule l’expression souveraine des autres États membres. Certes, les réformes des traités sont soumises à l’unanimité et chaque État membre dispose par conséquent d’un droit de veto : écarter les résultats du référendum revient alors à nier la lettre même des procédures de décision prévues. Toutefois, le refus d’appliquer des traités ou des décisions collectives déjà existantes pose naturellement des questions, même si ce refus se fonde sur l’expression du peuple souverain. Puisqu’il n’y a pas une volonté démocratique européenne supranationale, plusieurs volontés démocratiques nationales (plusieurs légitimés, donc) coexistent et peuvent dès lors s’affronter. Dès lors que certaines ne peuvent pas s’exprimer par référendum car leur constitution s’y oppose, ne sont-elles pas défavorisées dans ce débat européen ? De manière pragmatique, les Espagnols et les Luxembourgeois ayant adopté le Traité constitutionnel européen en 2005 n’ont pas forcément apprécié que la France et les Pays-Bas, par le biais d’une consultation semblable, remettent en cause leur propre validation de ce Traité.

Enfin, il n’est pas évident que le référendum soit plus légitime que le gouvernement représentatif. D’autant que l’UE se définit comme fondée sur la démocratie représentative (TUE, article 10). Dès lors, pourquoi un Parlement national ne pourrait-il refaire ce qu’un référendum a défait quelques mois ou quelques années plus tôt ? Ainsi, Nicolas Sarkozy avait clairement précisé lors de la campagne présidentielle française de 2007 qu’il ne soumettrait pas un nouveau projet de traité à référendum mais qu’il le déposerait devant les chambres législatives. La Belgique, quant à elle, a ratifié par voie législative l’ensemble des traités européens auxquels elle s’est liée, sans jamais recourir à l’outil du référendum, que la Constitution belge ne prévoit pas. Cela signifie-t-il que sa position a moins de valeur que la position d’un pays ayant soumis un traité ou une politique européenne à un référendum, et qu’elle doive donc s’adapter en conséquence ?

Démocratie et status quo

Ces trois arguments sont sérieux. Ils reposent soit sur l’idée que les traités de l’UE représentent effectivement des textes de nature constitutionnelle, soit sur l’idée que l’UE est un cadre institutionnel a priori légitime pour régler des questions de solidarité interétatique.

Or, ce que démontrent les résultats de ces référendums, c’est qu’une part croissante des citoyens consultés conteste précisément ces prémisses, se sentant dépossédés de leur droit à exprimer leur scepticisme par rapport à ce cadre. Pourquoi mettre en balance l’expression du peuple avec le respect des traités européens si ceux-ci, quel que soit l’état du droit, ne sont pas considérés comme étant une loi fondamentale de nature à lier les institutions politiques ? Pourquoi se soucier de la réaction des États membres dès lors qu’on considère que le destin du pays est voué à leur rester inextricablement lié ? Enfin, le choix de contourner les résultats du référendum en recourant à la voie législative, pour légitime qu’il soit, peut être jugé d’autant plus sévèrement par les citoyens engagés dans le débat référendaire qu’il s’arrime à la conviction de plus en plus répandue que le pouvoir législatif national n’est qu’une chambre d’entérinement des décisions prises au niveau européen. Dans ce cadre, lorsque J.-C. Juncker affirme l’absence de choix démocratique en dehors des traités européens, il semble occulter qu’une partie des citoyens concernés utilise le référendum précisément pour contester le statu quo : pas forcément pour contester l’idée européenne, mais bien le régime politique de l’UE ou les politiques européennes telles qu’elles se pratiquent.

Les institutions européennes et les gouvernements nationaux invoquent plusieurs arguments afin de justifier leur opposition aux résultats d’un référendum.

Qu’il s’agisse de cet aspect contestataire ou des réactions qu’ils ont suscitées à l’échelle européenne, les référendums précités jouent un rôle de carnaval. Fête populaire par excellence inspirée des rites d’inversion de l’Antiquité gréco-romaine[4], le carnaval permet, dans un espace et pour un temps limités, d’inverser la hiérarchie des rôles sociaux, selon des règles codifiées et en garantissant in fine le retour à l’ordre et son maintien.

Les référendums concernant l’UE paraissent tenir un rôle semblable auprès des citoyens européens : ils permettent de faire comme si, le jour du référendum du moins, les princes devenaient manants et les manants princes. Quand les propositions sont applaudies, le (vrai) prince ne manque pas de souligner la légitimité de ce moment festif. Par contre, lorsque les résultats ne l’agréent pas, celui-ci rappelle aussitôt que la fête ne dure qu’un jour.

Le problème, c’est que le carnaval ne remplit sa fonction que si ses participants peuvent croire au renversement des positions, ne fut-ce que le temps de la fête. En l’occurrence, le référendum ne peut donc jouer ce rôle d’exutoire que si les citoyens concernés pensent que l’outil leur donne effectivement du pouvoir. Or le refus de prendre intégralement en considération les résultats de ces référendums remet progressivement en cause l’idée selon laquelle l’UE met les opinions de ses citoyens et de leurs gouvernements sur un pied d’égalité démocratique.

Si les référendums portant sur les thématiques européennes se réduisent à cette fonction carnavalesque, revendiquer le recours au référendum comme solution démocratique européenne pose question. En effet, pour que le référendum puisse remplir une fonction démocratique, il doit constituer un outil « normal », habituel et régulier de délibération, et non un moment politique singulier, en rupture avec la vie démocratique quotidienne et facilement soumis aux excès. De ce point de vue, que le référendum soit un dispositif démocratique ne veut pas dire qu’il est forcément un outil de démocratisation accrue. Par ailleurs, la transformation des fonctions et des usages du référendum nécessite sans doute une remise à plat fondamentale du système politique et économique européen, que les traités empêchent précisément. La coexistence démocratique des opinions publiques pourrait alors passer par un démantèlement de certains aspects de l’UE, non pas en dépit, mais sur la base même des arguments évoqués plus haut.

 

[1] Une analyse du think tank Notre Europe-Institut Jacques Delors recense 59 référendums depuis 1951 (Yves Bertoncini, « L’Union européenne et les référendums nationaux : de la clarification à la frustration », 3 avril 2017, www.institutdelors.eu).

[2] Citons les refus suisse (1992) et norvégien (1972 et 1994) d’adhérer aux Communautés européennes, le référendum français autorisant l’adhésion de nouveaux États candidats aux Communautés européennes en 1972, les référendums britanniques de maintien (1975) puis de sortie (2016) des Communautés ou de l’UE, le référendum de retrait du Groenland (1982), ainsi que les référendums en faveur de l’adhésion d’un pays aux Communautés ou à l’UE (Danemark et Irlande en 1972, Suède en 1994, Croatie en 2012…).

[3] Le Figaro, 28 janvier 2015.

[4] Durant les Saturnales romaines, maîtres et esclaves échangeaient leurs rôles pour un temps préalablement déterminé.

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