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Finance and Economy

Democratique et juste, la banque centrale europeenne de demain

By Romaric Godin

Telle qu’elle se présente en 2019, l’Eurozone est toujours incapable de résister aux prochaines crises. Entre aujourd’hui et 2049, des réformes fondamentales et profondes dans le fonctionnement du secteur financier, des finances publiques et des activités de la banque centrale sont indispensables. Parmi les futurs possibles, une ambitieuse réforme pourrait remettre la création monétaire au service des urgences environnementales et sociales de la société.

Évidemment, il est possible d’imaginer que la zone euro poursuive son chemin dans le statu quo : celui d’une architecture inachevée, avec un bras politique incapable de se renforcer et un bras monétaire qui fait ce qu’il peut dans un cadre étroit et contre-productif. Mais, admettons-le, une telle structure sera incapable de faire face aux grands défis des trente prochaines années : La lutte contre la pauvreté, celle contre les inégalités sociales et, enfin, le changement climatique. L’éclatement de la zone euro entérinera la compétition entre les États et réduira leur capacité à agir de façon coordonnée. Le maintien d’une zone euro bancale poursuivra également la compétition nocive entre pays, principalement par le coût du travail et l’austérité budgétaire. Autant dire que là encore, les défis ne pourront pas être relevés. Et la situation actuelle le prouve.

Aussi est-il nécessaire de réfléchir à une alternative, à un autre avenir. Une alternative qui passera par une réforme monétaire de grande ampleur, qui ne pourra pas se faire sans modifier les traités. Le but de cette réforme doit être de permettre de remplir les besoins les plus impérieux de la société, définis par les choix démocratiques et les urgences du temps. Jamais il ne doit plus y avoir de « manque d’argent » pour financer ce qui relève de ces priorités. Cette contrainte doit être supérieure à toutes les autres, parce qu’il en va de la pérennité du lien social et de la stabilité écologique. L’enjeu sera évidemment de pouvoir le faire dans le cadre d’une stabilité financière. Et c’est pourquoi cette réforme monétaire devra aussi comporter une réforme du secteur bancaire et du maintien, pour l’essentiel du secteur marchand de l’économie, d’une politique monétaire classique.

Le système actuel et ses défauts

Aujourd’hui, la création monétaire est laissée au secteur financier dans le cadre général défini par la banque centrale européenne (BCE). En agissant sur le prix de l’argent, les taux d’intérêt, cette dernière agit sur la quantité de crédits accordés par les banques et donc sur la monnaie créée. Mais rien n’est fait sur l’usage et la nature de la monnaie créée par les banques. Seule la quantité de monnaie globale intéresse la BCE parce qu’elle n’a ultimement qu’un objectif : limiter l’inflation de la zone euro.

Dans cette logique, un tel objectif peut fort bien être atteint par des moyens désastreux sur le plan social et environnemental. Du reste, la financiarisation et l’endettement de l’économie contribue à une instabilité chronique, à une concurrence entre les Etats et la course au moins-disant réglementaire et à une réduction toujours nécessaire des transferts sociaux.

Dans ce cadre, toute réforme de la zone euro semble bloquée, en grande partie en raison d’une opposition radicale à toute option « keynésienne » au nom d’une pensée ordolibérale et des intérêts d’exportateurs de ces pays. Mais le statu quo que ces derniers défendent et qui l’imposent souvent à leurs fournisseurs du sud et de l’est du continent est fragile. La logique de compétitivité externe conduit à de forts excédents qui déstabilisent l’union monétaire et l’économie mondiale et débouchent sur une croissance chroniquement faible et de mauvaise qualité, génératrice d’inégalités et incapable de faire face aux enjeux écologiques. A ces défauts vont s’ajouter l’urgence écologique et sociale ainsi que l’affaiblissement de la stratégie exportatrice par la montée en gamme de la Chine et le développement du protectionnisme.

Inévitablement, la zone euro sera confrontée à moyen terme à une nouvelle crise existentielle. Dans cette crise, les solutions économiques néoclassiques ne pourront qu’être déconsidérées. D’autant que, dans les années 2020, il est à prévoir que le consensus économique se fracture. Il a déjà commencé, avec notamment les vives critiques des équipes du FMI ou de la Banque mondiale, ainsi que d’économistes membres de ce consensus (comme Olivier Blanchard ou Paul Romer). Dès lors, une opportunité se présentera à la classe politique européenne de proposer, contre les eurosceptiques, une évolution radicale de la zone euro afin de répondre aux urgences économiques, écologiques, sociales et politiques du moment. C’est de cette urgence que pourront naître d’ici à 2049 une véritable réforme du système monétaire européen.

La nécessaire réforme monétaire 

La réforme monétaire visant à corriger un tel système doit donc se fonder sur trois piliers : la définition d’objectifs prioritaires pour lequel l’argent « ne doit jamais manquer », le « fléchage » de la création monétaire vers ces objectifs et la régulation financière pour assurer la stabilité. Ces trois objectifs sont complémentaires. Les objectifs définis doivent correspondre à l’intérêt de la société et être définis démocratiquement. Leur réussite fait l’objet d’un « contrat » sur laquelle la BCE engage sa responsabilité. Pour le reste de l’économie, la BCE et les régulateurs doivent s’assurer que la création « non prioritaire » de crédits demeure compatible avec la stabilité financière. Si l’investissement doit être massif dans les domaines prioritaires, la BCE est en droit de restreindre l’accès au crédit par ailleurs pour assurer cette stabilité. Mais le secteur privé doit pouvoir s’ajuster sans mettre en péril les objectifs primordiaux de la société.

Les grands principes de cette nouvelle politique devront être d’ici là « constitutionalisées » dans les traités européens renouvelés, comme le sont aujourd’hui les principes de la politique monétaire. Pour dépasser les générations présentes et engager l’avenir, trois principes égaux en importance deviennent prioritaires : le refus de la pauvreté par la satisfaction des besoins essentiels (nourriture, santé, logement, etc.) ; la réduction des inégalités, tant de revenus entre les citoyens que de développement entre les territoires ; et la lutte contre le réchauffement climatique. Ces trois principes sont supérieurs à tous les autres dans la définition de la politique économique européenne et s’imposent ainsi à toutes les institutions qui mettent en œuvre cette politique de transition.

La mise en œuvre de ces principes fait l’objet d’une définition d’objectifs pluriannuels proposés par la Commission européenne. Ces objectifs font l’objet d’un travail précis pour répondre aux besoins du moment. Le Parlement en débat et délibère. Ensuite, la Commission signe avec la BCE un contrat qui contient des objectifs chiffrés et précis et qui engage la BCE.

Les moyens d’action de la banque centrale : l’intervention directe

Une fois ce travail démocratique effectué, la BCE a pour tâche de fournir des moyens à la réalisation de ces politiques. Elle le fait par plusieurs moyens.

Le premier est un financement direct. Lorsque le secteur privé est incapable d’assurer la politique définie, c’est la puissance publique qui doit le faire. Concrètement, le schéma peut être double. Pour les projets paneuropéens, la BCE finance une Banque Européenne d’investissement (BEI), débarrassée de son de 2019, qui investit, sous étroite surveillance du Parlement et de la BCE, dans des entreprises publiques européennes ou des centres de recherches qui agissent sur le terrain.

Par ailleurs, afin de mieux contrôler et cibler l’action de la BCE et de la BEI, l’euro pourrait devenir une monnaie électronique gérée par une technologie blockchain contrôlée par la BCE. Cette technologie permet de « tracer » le circuit monétaire en identifiant chaque transaction dans une chaîne de données validée par les agents économiques. Elle permet d’identifier où va la monnaie et, le cas échéant, de modifier ce circuit. Elle offre ainsi des garanties que l’argent créé va aux projets définis démocratiquement. Elle permet de freiner les stratégies d’optimisation et d’évasion fiscales. Cet usage ne doit cependant pas conduire à une suppression complète de la monnaie fiduciaire, nécessaire à l’identification et à la reconnaissance de la fonction symbolique de la monnaie. Son usage sera cependant limité strictement pour des transactions de montant faible.

Inévitablement, la zone euro sera confrontée à moyen terme à une nouvelle crise existentielle. Dans cette crise, les solutions économiques néoclassiques ne pourront qu’être déconsidérées.

Le constat, en 2019, est très largement celui d’un sous-investissement dans le domaine de la transition écologique parce que le secteur privé ne peut investir que là où il a un intérêt certain à investir. On constate alors que l’investissement dans l’avenir est très largement laissé aux géants étasuniens du numérique et à leurs concurrents chinois. Mais ces investissements ne correspondent pas à l’intérêt général. Le nouveau système monétaire doit corriger ce biais : plutôt que de développer l’IA pour le marketing, on le fera pour la gestion des déchets ou la régulation thermique des bâtiments, par exemple. On sait aussi, grâce aux travaux de Mariana Mazzucato, que les « innovations » du secteur privé sont pratiquement toujours issues de la recherche publique.[1] Il est donc indispensable de cesser de « privatiser » la recherche en réorientant cette activité vers les besoins définis démocratiquement.  

Le rôle des États dans le système

Pour les projets qui ont un aspect national ou régional, la BEI agit par l’intermédiaire de banques publiques nationales « à mission » (environnement, logement, programmes sociaux). Ces banques intégreront directement la partie du budget des États qui relève des missions définies par l’UE mais qui ont des traductions locales. Pour les investissements structurels, comme par exemple pour le développement d’industries propres nouvelles ou de centre de recherche, le financement accordé sera nécessairement à long terme sans intérêt ou avec des intérêts dépendant de la rentabilité du projet. Évidemment, des partenariats avec le secteur privé sont envisageables et devront être décidés (et contrôlés) au cas par cas.

Afin d’agir au mieux sur les territoires, l’euro sera complété ponctuellement par des monnaies locales électroniques permettant de cibler les régions prioritaires.  Sur ces territoires, la BCE peut ainsi décider d’émettre des fonds dans une monnaie locale à un taux fixe d’un euro pour une unité. Cette monnaie n’est échangeable que sous condition pour acquérir des biens et services non disponibles dans la zone où elle a cours. Lorsqu’on tente de réaliser une transaction en euros avec cette monnaie, elle n’est validée que lorsqu’elle concerne de tels biens et services. Ainsi, la circulation de la monnaie demeure dans la région ciblée.

Concernant le cas spécifique des dépenses sociales incluses dans les objectifs européens (lutte contre la pauvreté, logement social, politique de l’emploi, soutien à la famille, par exemple), les États se financent sur les marchés avec des prêts garantis par la BCE qui, en cas de besoin, pourra racheter ces titres sur le marché (selon la technique actuelle du QE[2]). En cas d’incapacité d’un État à financer ces dépenses, la BCE peut avancer gratuitement des fonds, conformément à la règle que l’argent ne doit pas manquer pour la réalisation de ces objectifs. Pour financer le reste des dépenses, les États peuvent émettre des prêts non garantis pouvant être restructurés. Plus aucun objectif de déficits n’est fixé : les investisseurs doivent désormais apprécier et assumer entièrement les risques pris sur ces titres.

A noter que, comme les aides directes aux entreprises, en dehors des secteurs prioritaires via la BEI, ne sont plus permises, les budgets se trouvent très fortement soulagés du poste très lourd des « aides aux entreprises » et disposent d’importantes marges de manœuvre qui permet de réduire les besoins de financement externes. Néanmoins, une telle construction suppose sans doute, dans la période de transition, une forme de « jubilé » de la dette publique avant sa mise en place, par exemple, par une annulation de la dette rachetée par la BCE dans le cadre du QE ou dans le cadre des prêts du MES ou du FESF. Ce type de jubilé de la dette n’est pas inédit historiquement. C’est le modèle classique du FMI et celui choisi par les Alliés en 1953 pour permettre un redécollage économique de l’Allemagne.

Une nouvelle politique monétaire

La BCE dispose de taux différenciés ou de politiques de financement ciblées. Elle propose ainsi des taux bonifiés aux banques de détail qui distribuent une part définie de leurs crédits aux secteurs prioritaires. Ces taux bonifiés peuvent se décliner selon les projets et les territoires pour soutenir le développement de telle région ou de tel secteur. Par exemple, un taux très bas pourra favoriser le crédit pour la rénovation thermique des bâtiments et une prime de taux supplémentaire pourra être accordée s’il faut cibler une région ou un pays précis en retard sur cet objectif. Cette démarche inédite s’inspire de la théorie keynésienne qui considère que la BCE doit gérer l’offre et la demande de monnaie.

Ce système permet de conserver la création privée de monnaie, tout en l’encadrant fortement pour la diriger vers la réalisation des objectifs visés (en fonction de l’avancée des objectifs fixés par le Parlement, les taux pourraient évoluer et être finement fixés). C’est une forme améliorée et plus fine des prêts à long terme de la BCE visant les petites et moyennes entreprises et lancés en 2014 (TLTRO[3]).

La BCE peut également racheter directement des prêts émis sur le marché par des entreprises pour le financement de projets entrant dans les objectifs définis par le Parlement. Ces titres devront faire l’objet d’une certification et d’un suivi de la BCE assurant qu’ils entrent dans les objectifs fixés par le parlement. La fait que cette dette bénéficie d’une garantie implicite de la BCE et qu’ils sont donc susceptibles d’être rachetés sur le marché, augmente leur sécurité et, donc, réduit leur prix. En effet, il est désormais strictement interdit à la BCE de pratiquer le rachat de dette non certifiée, comme cela a été le cas en zone euro de 2015 à 2018. Les entreprises qui le souhaitent pourront donc financer des projets d’intérêt général à moindre coût. Le QE est désormais nécessairement vert et social.

La réforme du système bancaire : séparation et régulation

L’argent créé par la BCE et les banques commerciales est donc à présent fléché vers les secteurs prioritaires. Mais il est essentiel que la croissance de ces secteurs ne conduise pas à une inflation trop élevée, ni que l’instabilité du secteur financier ne provoque une déstabilisation complète de l’économie rendant impossible la réalisation des objectifs.

Pour parvenir à ce résultat, la BCE dispose toujours du moyen classique des taux de refinancement. Ces taux standard sont offerts pour le financement des secteurs non prioritaires. Dans sa mission, la stabilité financière au sens large est maintenue, mais s’inscrit dans le respect de principes et objectifs supérieurs définis plus haut. Dans les statuts actuels de la BCE l’obsession avec l’inflation est trop rigide et il est sans doute plus juste de laisser la BCE apprécier le niveau correct d’inflation pour l’économie[4].

la formule actuelle du quasi-statu quo est intenable. Inévitablement, il faudra en passer par de nouveaux traités.

En parallèle, il convient de déployer une politique macro-prudentielle et régulatrice d’ensemble. Le point de départ de cette réforme est la séparation réelle et complète des banques aux activités de marché et aux activités de détail.

La banque de marché a accès aux marchés boursiers et obligataires et propose des produits d’épargne lié à ces marchés. Elle paie une taxe financière unique dans toute l’union qui alimente les budgets des États. Ceux qui prennent les risques doivent en assumer les pertes et aucun bail-out par les États, ni de rachat de titres de la part de la BCE, en dehors des dettes « certifiées » définies plus haut, n’est possible. Ces activités sont cependant fortement régulées afin de réduire l’effet de levier[5] et donc leur capacité de création monétaire autonome.

La banque de détail, elle, reçoit les dépôts des épargnants et les utilise pour prêter à l’économie. Leur capacité de création monétaire est encadrée par plusieurs moyens : la politique monétaire standard et des ratios de solvabilité désormais calculés selon un modèle unifié défini par la BCE. Le bail-out de ce type de banques finançant l’économie demeure justifiable, mais doit s’accompagner de possibilités de sanctions pour la direction et de contributions des créanciers et des actionnaires.

Ces mesures peuvent se réaliser sans changement majeur des traités, comme cela a été le cas de l’union bancaire[6]. L’échec inévitable de cette union bancaire inachevée, la bulle financière et la fragilité actuelle des grandes banques universelles européennes pourraient ouvrir la voie, lors d’une prochaine crise financière, à la mise en place de cette nouvelle architecture financière.

L’indépendance de la banque centrale

La BCE reste indépendante, mais sa tâche change : elle a pour mission non plus simplement d’assurer la stabilité financière, mais avant tout de permettre le respect des objectifs définis démocratiquement dans le cadre des traités. Le Parlement, via la Commission, lui fixe donc des objectifs précis à respecter sur la durée du mandat de la législature (croissance de tel secteur, taux de pauvreté monétaire cible, couverture santé, développement de tels ou tels territoires). Si ces objectifs ne sont pas atteints, la BCE doit corriger sa politique. En cas d’échec répété et constant, une procédure de destitution (suffisamment restrictive pour être exceptionnelle) du directoire de la BCE est mise en place. Elle doit être motivée par le non-respect des objectifs. Une indépendance sans responsabilité représenterait un risque quant au respect des objectifs.

En revanche, la BCE demeure libre d’agir dans ce cadre comme bon lui semble. Elle a une obligation de résultat. Elle fixe elle-même les taux d’intérêt, bonifiés ou non, et le montant des rachats de la dette « utile ». Elle peut refuser des avances à la BEI si elle juge que cette dernière n’a pas besoin de ces fonds, mais elle devra toujours justifier de ces refus et, comme précisé, rendre des comptes en cas de non-respect des objectifs.

Transition

Comment parvenir à une telle réforme d’ici à 2049 ? Comme on l’a vu, la formule actuelle du quasi-statu quo est intenable. Inévitablement, il faudra en passer par de nouveaux traités. Pour parvenir à la réforme décrite ici, la modification des règles de l’UE portera sur trois points : la définition des grands principes de la politique économique européenne, le nouveau rôle pour la BCE, et une réforme profonde des modes de financement des États. L’idée d’un changement de traités est, depuis la crise de la dette, largement acceptée à gauche et chez de nombreux écologistes. Une partie du centre, notamment celui préoccupé par les questions écologistes, pourrait rejoindre le mouvement, alors que les options purement néolibérales perdront du terrain et que l’architecture proposée maintient un secteur privé important et renforce le principe de responsabilité dans ce secteur.

Un tel programme pourrait aussi convaincre ceux qui se sont détournés de la construction européenne, en la jugeant inefficace et trop centrée sur les élites. Du reste, pour assurer une bonne représentation des États, on peut imaginer que ces derniers soient représentés non plus dans un conseil mais dans une deuxième chambre du Parlement qui vote par « pays » sur le modèle du Bundesrat allemand.

Au fil de la décennie des années 2030, les nouvelles institutions se mettront en place et permettront l’émergence progressive d’une vision paneuropéenne des problèmes traités, notamment grâce aux effets bénéfiques attendus des politiques menées.


[1] Mariana Mazzucato (2013). The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. Anthem Press: London.

[2] QE ou Quantitative Easing désigne les politiques monétaires non conventionnelles d’une banque centrale qui achète directement sur le marché des titres de dette privés ou publics pour parvenir à faire baisser le coût de l’argent et relancer l’inflation.

[3] Le TLTRO est un programme de la BCE lancé en 2014 qui consistait à offrir aux banques des prêts à long terme à des conditions très avantageuses. Pour en bénéficier, les banques devaient cependant afficher une distribution de crédits aux PME minimale fixée par la BCE.

[4] C’est du reste ce qui se passe aujourd’hui concrètement : la BCE s’est longtemps contentée d’une inflation très faible et semble prête à accepter, pour le compenser une inflation un peu plus forte.

[5] L’effet de levier est la capacité à générer du profit par la dette. Si une entreprise s’endette de 100 en espérant gagner 150, elle compte sur un effet de levier de 50 %.

[6] L’Union bancaire désigne un processus de l’UE pour la surveillance et la gestion des faillites éventuelles des 130 plus grands établissements bancaires. Ce processus reste à ce jour très incomplet 

 

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