De quel Etat avons-nous besoin pour réussir la transformation écologique? En 2015, au moment de la COP21 Amy Dahan et Stefan Aykut expliquaient dans leur essai « Gouverner le climat « (Presses de Sciences-Po 2015) le « schisme de réalité » qui structure l’attitude des gouvernements sur l’écologie. L’arène de la diplomatie n’est pas l’espace national des décisions économiques et sociales; et elle n’est pas davantage celle des affrontements entre les partis comme dans la vie démocratique nationale. Adopter un accord international ambitieux et universel sur le climat ne signifie pas que la feuille de route d’un Etat écologique soit écrite. C’est même là que les difficultés commencent.

La situation française est particulièrement exemplaire. L’Etat y est fort, mais le traitement des questions écologiques à l’échelle nationale y est traditionnellement faible. En France l’Etat s’est d’abord constitué sur les enjeux régaliens, défense, sécurité, et pouvoir économique (fiscalité, investissement public). La lutte contre les inégalités et la redistribution, la construction d’une éducation nationale et d’une sécurité sociale ont par la suite progressivement structuré cette figure de l’Etat qui s’est préoccupé aussi d’aménagement du territoire ou de politiques culturelles. De quoi attendre tout de l’Etat, sauf sans doute du point de vue de la nature. D’ailleurs si la France possède une grande tradition naturaliste initiée autour des travaux de Buffon, si Rousseau a su associer passion de la botanique et passion démocratique, ce souci de nature s’est développé de manière assez distante de la construction de l’Etat, à travers des sociétés savantes, la recherche, ou des démarches citoyennes, hors des lieux du pouvoir. Il y avait là les fondements d’une vraie ambivalence entre l’esprit de progrès technique adossé à des écoles d’ingénieurs prestigieuses fournissant les « corps d’Etat », et un territoire marqué par la richesse de ses paysages et de sa biodiversité, la variété aussi de son territoire entre côtes, montagnes, et spécificités des outre-mers.

Premier titulaire du Ministère de l’environnement, Robert Poujade le surnommera « Ministère de l’impossible ».

La France a pourtant été l’un des premiers pays d’Europe à se doter d’un ministère de l’environnement en 1971 à l’époque du projet de « nouvelle société » de Jacques Chaban-Delmas. Mais c’était un Ministère sans moyens, un magistère de la parole. Or c’est à cette époque que se nouent les grands combats écologiques contre l’Etat, autour des manifestations anti-nucléaires, ou de la lutte du Larzac, que la candidature à l’élection présidentielle de René Dumont illustre avec force le hiatus entre le cap politique productiviste des gouvernements et les enjeux de l’écologie. La prise de conscience écologiste est d’abord incarnée par la société dans les territoires, par l’interpellation ou la dénonciation des politiques publiques, parfois aussi des candidatures aux élections locales comme en Alsace. Pour les Verts français, les enjeux nationaux apparaissaient hors d’atteinte – ce qui a justifié un investissement sur les sujets régaliens minimal. En revanche, à l’échelon européen les questions environnementales, sous l’influence du Royaume Uni devenu membre de la CEE en 1973 et de l’Allemagne dont la société s’est vite saisie de l’écologie, se sont installées tôt. L’Union européenne a inspiré dès l’origine une grande partie du droit environnemental français. Sur les OGM, la qualité de l’air, l’encadrement de l’usage des produits chimiques, l’initiative s’est faite à Bruxelles.

Premier titulaire du Ministère de l’environnement, Robert Poujade le surnommera « Ministère de l’impossible ». Pourquoi impossible? Par manque de moyens bien sûr, mais faute surtout de considérer l’écologie comme un projet global plutôt qu’un simple portefeuille sectoriel. Les principes de gestion et le découpage fonctionnel des politiques publiques (économie, agriculture, défense) font de l’écologie une sorte de sparadrap du capitaine Haddock. Comment promouvoir les intérêts du commerce extérieur français où les ventes d’avions, de voitures, de médicaments et d’agroalimentaire pèsent lourd et préserver l’environnement? Verdir la fiscalité française n’est-ce pas mécaniquement créer de nouvelles inégalités et susciter le mécontentement social? Préserver la nature est-il compatible avec l’aménagement du territoire « à la française »?

Une distance tenace

En 2007, le Grenelle de l’environnement, exercice inédit de concertation entre l’ensemble des parties prenantes sur l’écologie (des élus aux entreprises en passant par les ONG , les salariés et les collectivités locales) avait débouché sur la constitution d’un grand ministère de l’écologie associant pour la première fois l’écologie et l’équipement (c’est-à-dire des fonctions comme l’aménagement du territoire, les transports, l’énergie). Cet élargissement du périmètre institutionnel qui s’est pérennisé, peut être considéré comme une vraie opportunité de faire le lien entre l’écologie et des politiques ayant au sein de l’Etat des positions traditionnellement fortes. Mais l’existence du grand ministère n’a pas toujours permis de créer une culture commune entre les différents services. La construction des politiques publiques environnementales a indéniablement progressé en France depuis le début des années 2000. Mais leur mise en oeuvre par l’expertise et la technicité qu’elle requiert, en fait souvent un monde à part vis-à-vis des préoccupations citoyennes. Il y a désormais des politiques publiques environnementales avec leur langage, leur agenda, leurs spécialistes. Et des préoccupations et une expertise écologiques au sein de la société qui se développent à côté, voire en parallèle de ce premier espace.

L’écologie n’est toujours pas considérée comme un ministère de pouvoir, décisionnel politiquement.

Comme la transversalité entre les ministères reste largement un voeu pieux, ce renforcement du ministère de l’écologie s’est surtout effectué de manière verticale. Cela n’a pas permis par exemple, un réel approfondissement des collaborations avec le ministère de l’économie ou le ministère de l’intérieur. L’écologie n’est toujours pas considérée comme un ministère de pouvoir, décisionnel politiquement. Le 30 août 2018, en en démissionnant en direct à la radio à une heure de grande écoute, Nicolas Hulot qui reste aujourd’hui l’une des personnalités préférées des Français, avait pointé l’absence d’écoute du système gouvernemental. Mais sans aller jusqu’à souligner pour autant les responsabilités individuelles du Premier ministre ou du Président de la République.

Tout récemment à Rouen à l’automne 2019, l’affaire Lubrizol, cette usine chimique classée à un haut niveau de dangerosité (Sévéso 2) où des entrepôts de matières dangereuses ont pris feu, a encore illustré cette incompréhension. D’un côté, des citoyens et des élus locaux préoccupés des conséquences à moyen terme de l’accident sur leur qualité de vie et les liens santé/environnement, surtout pour les personnes fragiles (enfants, personnes âgées..), et de l’autre un gouvernement et des hauts fonctionnaires qui pensaient d’abord ordre public, indemnisation, emploi et préservation des intérêts des entreprises. A mesure que les jours passaient, le public découvrait avec inquiétude que certaines dispositions concernant les sites Seveso avaient été assouplies sans aucune publicité, et que les stocks de produits dangereux étaient nettement plus importants qu’annoncé. Plusieurs décennies après la construction des centrales nucléaires, la culture des grands commis de l’Etat et autres hommes politiques, considère toujours que certains sujets sensibles sont trop importants pour être débattus publiquement.

Se remettre au niveau de la société

Aujourd’hui comme dans les années 1970, c’est encore la société qui porte l’ambition écologique. A travers la modification des comportements en matière de transports, d’alimentation, d’attention portée aux êtres non humains, du goût des arbres au refus de la souffrance animale. C’est dans les territoires, au plus près des personnes, lorsque les difficultés sont visibles et appellent des réponses concrètes que les aspirations vertes sont fortes. Ainsi, lorsque Daniel Cueff maire de Langouët prend un arrêté anti-pesticides, interdisant ce type de produits à moins de 150 mètres des habitations il suscite un mouvement national de soutien de citoyens et d’élus et assume d’outrepasser clairement ses compétences juridiques. Cet exemple illustre le décalage entre l’état du droit et des institutions nationales et les inquiétudes d’une société qui vit l’urgence écologique. Il montre aussi que l’échelon des collectivités locales a pris une place éminente sur les enjeux écologiques. Les questions environnementales sont devenues un enjeu central de légitimité pour les maires et leurs municipalités, pour les régions et les métropoles.

Investir le niveau national, déconstruire les raisonnements qui structurent aujourd’hui la pensée et l’action au sein de l’Etat est aujourd’hui nécessaire.

Le face à face de la société et de l’Etat sur l’écologie doit cesser. Pourquoi ? D’abord car le moment de la mobilisation est venu. Il est minuit moins cinq nous disent les rapports du GIEC année après année. Or la puissance publique incarne en France particulièrement, la structuration de l’ambition collective dans le temps et dispose de nombreux leviers d’action. Comment les citoyens pourraient-ils croire que la « bataille du climat » va être gagnée si au niveau national l’ambition écologique n’est faite que de mots ? Changer de modèle ne résultera pas des seuls efforts individuels. Les incitations à acheter une voiture ou une chaudière neuve, à isoler son logement ne convaincront que si gouvernement et administrations élaborent et mettent en oeuvre une vision écologique où les pouvoirs de régulation économique, de contrôle de l’application du droit et d’exemplarité tiennent une place centrale. La transformation écologique appelle aussi plus d’investissement, de redistribution entre les territoires et vis-à-vis des plus démunis, une évolution en profondeur des règles budgétaires et de l’affectation des ressources. Elle appelle à plus de consistance dans l’exercice de l’Etat. Disons le à une forme de retour de l’Etat. Ce n’est pas autre chose que disait le succès de la pétition l’Affaire du siècle il y a quelques mois. (1)

Un autre Etat est possible. Que serait cet Etat portant l’ambition écologique? Un Etat partenaire de ceux qui agissent pour l’écologie, un Etat intraitable vis-a-vis de ceux qui ne respectent pas les lois environnementales, un Etat acceptant de mettre au débat démocratique des sujets sur lesquels les citoyens n’avaient pas leur mot à dire, un Etat bouleversant de fond en comble l’ordre de ses priorités économiques et financières.

Mais aussi une nouvelle sociologie du pouvoir. Les écologistes français ont toujours été du côté des contrepouvoirs et plus exactement dans le lancement de l’alerte, l’interpellation, l’occupation des lieux, la création d’initiatives locales. Investir le niveau national, déconstruire les raisonnements qui structurent aujourd’hui la pensée et l’action au sein de l’Etat est aujourd’hui nécessaire. Le Manifeste pour un réveil écologique lancé à l’automne 2018 par des étudiants des grandes écoles allant de Polytechnique à l’école des Hautes études commerciales (HEC) témoigne d’un réveil générationnel de ces jeunes élites. Encore faut-il mener aussi la conquête aux sein des cercles actuels du pouvoir, les grands ministères régaliens, leur bras armé comme la Caisse des dépôts qui finance les collectivités locales, les grandes entreprises de transport comme la SNCF. Cette démarche suppose pour tous ceux qui portent l’ambition écologique un changement de perspective. S’imaginer en position de transformer le pouvoir et plus seulement de s’y opposer ou de se constituer à côte de lui. Elle suppose également que la conscience écologique progresse chez ceux qui n’étaient pas du premier cercle vert. C’est déjà une tendance forte au sein de la société française si on en croit les études d’opinion. A terme cela impliquera une transformation en profondeur des compétences, des systèmes de décision et de priorités qui reste encore balbutiante à ce jour.

Il s’agit d’imaginer comment faire interagir société et Etat, comment sortir d’une vision de surplomb, comment aussi donner aux échelons où le lien entre action publique et écologie est plus construit -les échelons locaux et européens – une place dans cette nouvelle galaxie. Aujourd’hui l’écologie sensible, celle de nos émotions et de notre vie quotidienne n’est pas ou peu articulée au monde des politiques publiques environnementales. Dans cette perspective, la Convention citoyenne pour le climat lancée en septembre 2019 et qui rendra ses conclusions en avril 2020, peut être une expérimentation intéressante à deux conditions. Bien sûr d’abord que certaines propositions opérationnelles fortes et suivies d’effets en émergent. Mais il est surtout essentiel que ce moment de rencontre entre société et Etat marque la volonté du gouvernement de cesser de « gadgétiser » l’écologie. Ira-t-on vers un Etat écologique? Il est temps si la France ne veut pas que l’accord de Paris apparaisse comme un chiffon de papier.

Cet article a été publié dans notre dernière édition, “A World Alive: Green Politics in Europe and Beyond”.