Na południowym brzegu przecinającej miasto rzeki rozciąga się promenada, na której setki turystów korzysta ze swych telefonów do robienia sobie selfie. Spacerowicze krążą wokół tytanowej konstrukcji, która z dumą prezentuje swój futurystyczny sznyt. Dwadzieścia lat temu na terenie tym znajdowała się opuszczona fabryka, a zdjęcia robiono co najwyżej przydatnym częściom dawnego parku maszynowego – zanim ich właściciele nie zaczęli biec na lotnisko by wylecieć z miasta.

„Efekt Guggenheima” został rozpoznany i uznany przez szereg architektów, menadżerów oraz planistów. Na uniwersytetach całego świata uczy się o nim jako przykładzie regeneracji tkanki miejskiej. Ten wyjątkowy budynek, zaprojektowany przez gwiazdę wśród architektów – Franka Gehry’ego – przeznaczony na cele kulturalne i dominujący nad swoim otoczeniem, przyczynił się do zmiany placów budowy w parki oraz fabryk w muzea. W efekcie tchnął on nowego ducha w pozostające na uboczu, słabnące miasto, zapowiadając jego transformację w czyste, harmonijnie rozwijające się miejsce globalnych spotkań. Powtórzenie tego sukcesu jest z różnych powodów trudne, a podobne projekty, realizowane w innych miejscowościach poprzemysłowych nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

Czy budynek jest w stanie zmienić całe miasto?

W roku 1991 władze Bilbao miały przed sobą twardy orzech do zgryzienia. Sektor metalurgiczny oraz stoczniowy, które do tej pory były głównymi silnikami jego rozwoju gospodarczego, zaczynały zdradzać objawy gorszej kondycji. Miastu groziło osunięcie się do roli brudnej, szarej miejscowości. Choć najprostszym rozwiązaniem wydawało się wsparcie branż, które do tej pory przynosiły mu dobrobyt, jego włodarze postawili na kulturę i usługi, proponując zainwestować w nie pozostałe im do dyspozycji środki finansowe.

Mniej więcej w tym samym czasie Fundacja Guggenheima rozważała poszerzenie swoich działań poza swoją siedzibę w Nowym Jorku. Po kilku bezowocnych próbach w Ameryce i Europie jej dyrektor, Thomas Krens, zwrócił swoją uwagę w stronę Hiszpanii – kraju, który stał wówczas na progu rewolucji kulturalnej. Rozważał on Barcelonę, Sewillę oraz Santander – to jednak Bilbao zaoferowało idealne połączenie potrzebnych do sukcesu składników, będąc bogatym, potrzebującym zmian w swym modelu rozwojowym miastem, które pochwalić się mogło wysokim poziomem politycznego konsensusu. Dla Kraju Basków był to czas odprężenia. Zawarty w roku 1988 pakt Ajuria Enea połączył wszystkie siły polityczne sprzeciwiające się terrorowi ETA, mniej niż w innych częściach kraju było tu napięć między społeczeństwem a jego reprezentacją polityczną. Udało się zawrzeć porozumienie, a w trzy lata po nim umowę, wedle której inaugurację działalności placówki zaplanowano na 18 października 1997.

Plan rewitalizacji szedł jednak znacznie dalej, uwzględniając dużo więcej projektów niż tylko otwarcie muzeum. Bilbao realizowało ten i inne, istotne elementy infrastruktury (takie jak lotnisko Santiago Calatrava czy projektowane przez Fostera metro) w ramach spójnej, zintegrowanej strategii rozwoju miasta, nad realizacją której czuwała należąca do niego – i działająca po dziś dzień – firma Bilbao Ria 2000. Fundamentem planu zmian było stawienie w jego centrum mieszkających tu osób i zapewnienie, że to one najbardziej skorzystają na odnowie dawnych przestrzeni przemysłowych. Poprawa jakości zrównoważonych opcji transportowych (sieć tramwajowa), poszerzanie oraz tworzenie nowych terenów zielonych, współpraca z prywatnymi inwestorami, wspieranie społeczności lokalnych w proponowaniu własnych rozwiązań – to najważniejsze elementy zestawu działań, towarzyszących inwestycji Guggenheima.

Jej efekty – stworzenie dzięki programowi rewitalizacji efektywnego, czystego, przyjaznego do życia miasta – mają zarówno wymiar pozafinansowy, jak i ten możliwy do przeliczenia na twardą walutę. Według szacunków muzeum jego obecność w mieście przynosi lokalnemu PKB 424,6 miliona euro oraz odpowiada za 9 tysięcy miejsc pracy. Ilość organizowanych przez samorząd imprez kulturalnych, których przed otwarciem muzeum było co najwyżej 80 rocznie, aktualnie przekracza tysiąc. „Efekt Guggenheima” okazał się sukcesem Bilbao.

Trudności przy przekładzie

Imponujące rezultaty działań miasta zachęciły inne metropolie na całym świecie do budowy własnych, charakterystycznych budynków kulturalnych mających pomóc im w odbudowie lokalnej gospodarki. Dobrym przykładem tej „gorączki Guggenheima” było zaprojektowane przez Santiago Calatravę Miasto Sztuki i Nauki – ekstrawaganckiego kompleksu wybudowanego w Walencji. Santander z kolei próbuje nadrobić zaległości, otwierając w czerwcu 2017 (z kilkuletnim poślizgiem) Centro Botin – dzieło architekta Renzo Piano. Inne, niegdyś bardziej uprzemysłowione miasta Europy, takie jak Glasgow, Warszawa czy Goteborg próbują zabrać się za podobne projekty. Łódź poprosiła nawet Franka Gehry’ego o dokładną replikę budynku Muzeum Guggenheima, która miałaby służyć jako sala koncertowa. Efekty bywały jednak w najlepszym razie niejednoznaczne, a w wielu wypadkach wręcz katastrofalne. Jednym z nielicznych pozytywnych przykładów jest Baltic Centre for Contemporary Art w Newcastle, choć warto tu wspomnieć, że położone nad rzeką Tyne miasto realizowało już wówczas pierwsze działania rewitalizacyjne. W pozostałych przypadkach wielomilionowe inwestycje nie przyniosły zapowiadanej poprawy poprawy sytuacji społecznej, kulturalnej, ekologicznej czy ekonomicznej. Jakie przyczyny stoją za tymi niepowodzeniami?

Jeśli spojrzymy na to, co łączy projekty tego typu, to zauważymy, że odniesienie sukcesu utrudnia im szereg nieprawidłowych założeń. Jak już wcześniej wspomniałem Bilbao skorzystało na politycznym konsensusie, dotyczącym pożądanego modelu rozwoju miasta, który umożliwił długoterminowe, niezależne od wyników wyborczych planowanie jego przyszłości. W większości samorządów nie jest to często spotykana postawa. Na wielkie projekty patrzy się często w kontekście krótkofalowych korzyści politycznych oraz drogi na skróty w stosunku do spójnego planowania przestrzennego, dla którego niezbędna jest długofalowa strategia. Lokalni włodarze czują się związani różnego rodzaju „kryteriami kwalifikowalności”, stawiając w zamian na wdrażanie planów rewitalizacji opartych wyłącznie na zauważalnych w przestrzeni publicznej budynkach kulturalnych. Z tego też powodu nad polityką miejską unosi się aura skrzywienia w stronę szybkiego zdobywania popularności i pieniędzy. Prowadzi to do finansowania widocznych części niezbędnych zmian oraz marginalizacji tych części strategii, których nie widać. Stawia się symbol, zapominając o całej reszcie.

Fundamentem planu zmian było stawienie w jego centrum mieszkających tu osób i zapewnienie, że to one najbardziej skorzystają na odnowie dawnych przestrzeni przemysłowych.

Innym wielkim nieporozumieniem były już same cele budowy takiej czy innej infrastruktury. W sytuacji, gdy miasto postrzegają siebie same jako konkurujące na międzynarodowym rynku firmy (1), zmuszone do walki o zasoby oraz stworzenia własnej, globalnej marki, ich zarządcy widzą projekty tego typu jako okazję do poprawy wizerunku i rozpoznawalności tej czy innej metropolii. Kolejnym powodem porażek było przeszacowanie zwrotu zysków z ich reklamowania w stosunku do scenariusza bardziej zrównoważonego rozwoju miasta. W wypadku Walencji liczono na to, że jednym pociągnięciem pióra uda się zainteresować miastem globalną widownię, umieszczając budowę infrastruktury kulturalnej na tym samym poziomie ważności, co promowanie odbywającej się w roku 2009 wizyty papieskiej, udział w wyścigu żeglarskim America’s Cup czy wyścigi Formuły 1.

W wypadku Bilbao stworzenie miejskiej marki było pozytywnym efektem ubocznym – celem głównym zawsze była kwestia jakości życia zamieszkujących je osób. Często zapominanym wątkiem przy analizie tego przypadku jest to, że poprawa warunków życia oparta była przede wszystkim na szerokim zakresie dodatkowych działań, a nie na budynku jako takim. Aby projekt tego typu miał pozytywny wpływ na otoczenie musi mu towarzyszyć porządny plan rozwoju miasta, stawiający przede wszystkim na jego mieszkańców. „Efekt Guggenheima” okazał się dla innych władz lokalnych pretekstem do promowania nazbyt ambitnych działań rewitalizacyjnych, opierających się de facto jedynie na stworzeniu przeznaczonego na działalność kulturalną budynku, mającego stać się nowym symbolem miasta. Filozofia „stawiania na starchitekta” dotyczy wprawdzie obiektów związanych z kulturą, jednak tego typu odgórne jej promowanie wyjątkowo rzadko skutkuje pozytywnymi zmianami w tkance społecznej. Tak naprawdę trudno nawet stwierdzić, czy samo Muzeum Guggenheima przyniosło wiele wartości dodanej miejskiej kulturze – spośród miliona odwiedzających jedynie 10% pochodzi z prowincji, w której znajduje się Bilbao.

Megaprojekty, megazagrożenia

Problem z mylnym odczytaniem „efektu Guggenheima” nie ogranicza się wyłącznie do jego potencjalnej nieefektywności. Zdarzały się przypadki, w których próba jego osiągnięcia doprowadziła do realnych szkód dla miasta i zamieszkujących go osób.

Po pierwsze, ograniczenia dotyczące wykorzystywania funduszy publicznych do wspierania tego typu projektów nie są szczególnie duże. Podczas gdy spora część decyzji samorządu, takich jak licencje, stawki podatków lokalnych czy różnego rodzaju pozwolenia odbywa się w obrębie ścisłych regulacji, margines swobody przy wielkich projektach może być znacznie większy, co utrudnia ich kontrolę ze strony powołanych do tego instytucji (a także podatników). Budowa wielkich projektów infrastrukturalnych często wiązała się ze skandalami korupcyjnymi, w których uwikłani byli tak politycy, jak i firmy i w których nierzadko chodziło o bajońskie sumy. W bardziej „trywialnych” przypadkach dodatkowe w stosunku do planowanego budżetu koszty potrafiły nawet siedmiokrotnie powiększyć jego sumę. Słabo zorganizowana inwestycja we wspomniany już projekt Miasta Sztuki i Nauki w Walencji skończyła się nie tylko jego opóźnieniem, ale wzrostem kosztów z szacowanych na początku 175 milionów euro do 1,2 miliarda przy finale prac. W innych zaobserwowanych w Hiszpanii przypadkach (Zaragoza – Zaha Hadid Bridge Pavilion, Santiago de Compostela – Miasto Kultury) pojawiła się kwestia kosztów ich utrzymania. Infrastruktura – jeśli nie jest zintegrowana z tkanką miejską – nie radzi sobie z wymaganymi kosztami jej utrzymania, co skończyć się może nawet rezygnacją z jej użytkowania.

W wypadku krajów takich jak Hiszpania czy Włochy uwzględnić należy motywacje ekonomiczne władz lokalnych. System ich finansowania w tych krajach zostawia im niewielkie pole manewru. Inwestycje urbanistyczne postrzegane są przez nie jako jedne z nielicznych, pozostających w ich kontroli źródeł dochodu, np. z przyznawanych im licencji. Ograniczone zasoby skłaniają samorządy do wybierania nowych metod finansowania infrastruktury, takich jak partnerstwa publiczno-prywatne (PPP). W teorii mogą one być bardzo praktycznym narzędziem wykorzystywania prywatnych środków do finansowania inwestycji pożytku publicznego – w praktyce jednak zdarzało im się prowadzić do konfliktów interesów (publicznego i prywatnego) oraz do zachowań korupcyjnych. Kwestie ograniczonych środków oraz korupcji przewijają się przy planowaniu przestrzennym, redukowanym do roli fabryki pieniędzy oraz źródła gruntu dla projektów o wielkiej skali. Nie wszystkie samorządy mogą się pochwalić tym, co Bilbao, zajmujące pierwsze miejsce w opracowanym przez hiszpański oddział Transparency International rankingu. Składa się on z 80 wskaźników, związanych z prawem do informacji, partycypacją, kwestiami ekonomiczno-finansowymi, dostępem do informacji na temat zawieranych przez samorząd umów oraz subsydiów, robotami publicznymi, stanem środowiska czy polityką przestrzenną.

Kolejnym problemem związanym z „efektem Guggenheima” jest gentryfikacja okolic, w których zrealizowany został projekt. Stworzenie nowej przestrzeni przyciągania skutkuje wzrostem kosztów mieszkań w sąsiedztwie, co dla tamtejszej ludności oznacza ryzyko wyparcia przez inwestorów oraz osoby wynajmujące mieszkania turystom. Taka sytuacja skutkuje narastaniem poczucia wywłaszczenia z własnej przestrzeni. Zmieniona okolica w efekcie nie integruje się z zastaną tkanką społeczną, pozostając w izolacji od lokalnych społeczności. Trend ten może ulegać dodatkowemu wzmocnieniu, jeśli nowa przestrzeń stanie się niedostępna z przyczyn ekonomicznych czy artystycznych. Zamiast pożądanej bliskości skutkiem może być elitaryzacja kultury, która w najgorszym scenariuszu może wiązać się wręcz z instytucjonalnym lekceważeniem lokalnej twórczości.

Nie sposób nie wspomnieć o tym, na co zwraca uwagę sporo badaczy – na utratę kontroli nad skalą projektu. Miejscy włodarze mogą tak silnie się z nim identyfikować, że zamiast dostosowywać nowy budynek do istniejącej infrastruktury robią dokładnie na odwrót. Jak już wspomniałem prowadzi to najczęściej do skutkującego szeregiem problemów braku spójności w planowaniu – od chybionej lokalizacji aż po konflikty między różnymi szczeblami władzy, przyczyniającymi się do rezygnacji z wielomilionowych projektów lub zakończenia ich eksploatacji, gdy nie przyniosły one spodziewanych rezultatów.

Budowa wielkich, symbolicznych projektów zbyt często wiąże się ze skandalami korupcyjnymi.

„Efekt Guggenheima” – duma samorządowców z Bilbao – możliwy był dzięki rzadkiemu splotowi różnych czynników. Nowy, wielki budynek miał wpływ na jakość życia mieszkańców o tyle, o ile stał się katalizatorem wcielania w życie szeregu działań, które – w przeciwieństwie do samego muzeum – nakierowane były przede wszystkim na osoby mieszkające w Bilbao. Sama instytucja stała się symbolem wysiłków na rzecz odnowy miasta. Interpretacje tego efektu, zaproponowane przez inne miasta, okazały się w dużej mierze błędne, skupiając się na projekcie architektonicznym zamiast na spójnym planowaniu miejskim. Nie oznacza to, że „efekt Guggenheima” jest miejską legendą. Tak jak dobra książka wymaga on od analizujących go osób wiedzy na temat tego, w jaki sposób wyciągać z niego prawidłowe wnioski.

Tradycyjne podejście administracji samorządowej ogranicza się do dobrego zarządzania zasobami ekonomicznymi, społecznymi czy kulturalnymi. Z globalnej perspektywy, z której widzimy rosnący poziom współzależności różnych szczebli władz (od lokalnych po ogólnoświatowe) możliwe są sojusze graczy publicznych i prywatnych, na których sercu leży lepsza polityka miejska. Aktualne ramy prawne i polityczne Unii Europejskiej sprzyjają powstawaniu tego typu sojuszy, zostawiają jednak samorządy samym sobie. Miasta – pomimo potencjału tworzenia zarówno ekscytujących, jak i katastrofalnych w skutkach projektów oraz przestrzeni – pozostają nieobecne w unijnej debacie. Mówi się w niej o instytucjach, państwach członkowskich czy regionach – ale rządzenie i zarządzanie zaczynają się na poziomie miast, zapewniających nam dobra takie jak transport publiczny, edukację, bezpieczeństwo oraz inne ważne usługi. Wiekowe, dysponujące doświadczeniem europejskie miejscowości mają trudności w konkurowaniu ze swymi zakwitającymi na innych kontynentach rywalami. Próbują one walczyć z poczuciem niepewności co do swej pozycji poprzez angażowanie się w ryzykowne, potencjalnie wręcz dla nich szkodliwe projekty. W obliczu luk w regulacjach oraz konkurencji o sojusze rolą UE powinno być wspieranie miast w realizowaniu przez nie przemyślanych i odpowiedzialnych projektów, nie tracąc z pola widzenia dobra wspólnego.

 

(1) Więcej na temat miasta jako marki: T. Hall, T. Hubbard, The entrepreneurial city: new urban politics, new urban geographies?, 1996, P. Anholt, S. Competitive Identity, 2007 oraz K. Dinnie, City Branding: theories and cases, 2011.

 

Tłumaczenie: Bartłomiej Kozek