En 2015, cuando aún el Acuerdo de Paris no se había ratificado, la Organización Internacional del Trabajo publicó “Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all”. Sin embargo, el concepto llevaba cierto tiempo presente en los discursos de los partidos verdes y activistas ecologistas, ya que les permitía dar una respuesta a los detractores de la transición ecológica por su impacto en el empleo, a la vez que reforzaba la justicia social como una de las banderas verdes.

De concepto político a política pública

En España, la transición justa toma forma de política pública unos meses antes de la entrada en vigor de la Decisión 2010/787/UE que establecía el fin de las ayudas a la minería del carbón y por tanto el cierre de las explotaciones que no pudieran mantenerse sin estas ayudas. El Partido Socialista, que llega al poder en junio de 2018 gracias una moción de censura, se encuentra una situación políticamente complicada, ya que las zonas más afectadas son tradicionalmente de voto socialista.

La respuesta desde el Ministerio de Transición Ecológica fue crear un Plan Urgente de Transición Justa (2019-2021) para las comarcas afectadas por el cierre de la minería y de 5 centrales térmicas, anunciados entre 2018 y 2019 como consecuencia de la combinación de una serie de factores técnicos, regulatorios y económicos.

Meses después, en febrero de 2019, se incluye la Estrategia de Transición Justa como uno de los pilares del Marco Estratégico de Energía y Clima. Introducir la perspectiva social en la política climática y la transición energética, es una novedad política, que más tarde adoptará también la Comisión Europea en el European Green Deal con su Mecanismo de Transición Justa lanzado en enero de 2020.

Si en su momento el ejemplo paradigmático de salvar empresas y no a los trabajadores fue la minería, la historia se repite con la industria de la automoción.

¿Dónde estamos ahora mismo? Por el momento, sólo se han puesto en marcha procesos en las zonas afectadas por el cierre de la minería del carbón y las térmicas a través de la firma de Convenios con las administraciones locales, 13 hasta la fecha, cuyo objetivo es el mantenimiento del empleo afectado. El pasado mes de noviembre se hizo público un pequeño informe de actualización de las acciones llevadas a cabo, que da idea de la complejidad del reto al que se quiere hacer frente.

De lo hecho hasta ahora, cabe destacar el buen diseño de la estrategia, en términos de política pública. Incluye una metodología rigurosa, objetivos medibles y unos procesos minuciosos que incluyen como elementos innovadores la dimensión participativa y la perspectiva de género. No hay financiación comprometida para cada Convenio, sino que es tarea del Instituto de Transición Justa canalizar los recursos necesarios para cada proyecto a través de líneas de ayudas existentes. En este sentido, los fondos europeos disponibles a través del Mecanismo de Transición Justa y el de Recuperación y Resiliencia (Next Generation EU) serán fundamentales.

Hay que resaltar igualmente, que, en las líneas de impulso de la transición ecológica como la hoja de ruta del hidrógeno verde, las ayudas a la instalación de plantas de energías renovables o los programas de empleo verde incluyen criterios de prioridad para los proyectos situados en las zonas con convenios de transición justa.

Asturias: 30 años de espera

Pero ¿cómo se perciben todos estos esfuerzos en los territorios afectados? En primer lugar, hay que tener en cuenta, que desde que se inició el proceso de reestructuración de la minería en los años 90, la mayoría de estos territorios han recibido cuantiosos fondos que no han conseguido crear una alternativa económica. La labor iniciada por el Instituto de Transición Justa tiene que enfrentarse a la falta de previsión y estrategia de las últimas décadas, que ha dejado entre la población una notable falta confianza en cualquier proceso que les prometa un futuro alternativo al carbón. 

Alguien que sigue muy de cerca los procesos de transición justa puestos en marcha en Asturias los define como lentos, con abundancia de acuerdos, mesas de negociación y grupos de trabajo, pero sin un liderazgo visible que aglutine y compile los esfuerzos de los diferentes niveles de decisión implicados para crear una estrategia de medio o largo plazo.

También señala que los actores locales tienden a pensar en la urgencia del corto plazo, bien en términos de inversiones directas o en proyectos llamativos sin mucho recorrido. Cree que hay una falta de seguimiento de lo hecho por parte del Ministerio, aunque lo que aflora en realidad es mucha frustración y el sentimiento de abandono vivido en los últimos 30 años. Aun así, no podemos olvidar que las circunstancias no han sido nada favorables para el desarrollo los convenios de transición justa en las comarcas mineras firmados en 2019: un año de gobierno en funciones y otro año de pandemia mundial.

Los procesos de transición justa no pueden quedar al margen de otros grandes debates que se están abriendo en torno al futuro del trabajo.

Igualmente, merece la pena detenerse en los diferentes puntos de partida de los territorios. Sigamos con Asturias, dónde las realidades son muy distintas según de la comarca de la que hablemos. Por una parte, está la zona suroccidental: una zona montañosa, mal comunicada, con poca población y dispersa, donde la explotación del carbón estaba en manos de pequeñas empresas privadas. Con carencias muy importantes en servicios públicos (algunos pueblos tienen hasta dos horas hasta el hospital comarcal más cercano), no parece un sitio atractivo para invertir, ¿qué tipo de transición se puede hacer en un lugar, que aún con minería, tenía problemas para mantener su población?

La situación es diferente en las Cuencas del Nalón y del Caudal, las grandes comarcas mineras de España, referentes políticos por sus huelgas y su lucha antifranquista. Bien comunicadas, han podido mantener parte de la población que se desplaza a diario a los cercanos núcleos económicos de la región, Oviedo, Gijón y Avilés. En estas zonas existe un cierto tejido industrial que, aunque también lleva años en declive, ha dejado infraestructuras y un saber hacer que pueden ser de utilidad para futuros proyectos industriales. Y ahí está HUNOSA, la gran empresa pública de explotación de carbón, que debería jugar un papel primordial en este proceso de transformación del modelo productivo asturiano. Sin embargo, bien sea por inercias y maneras de funcionar del pasado, bien por la falta de visión estratégica de sus directivos, HUNOSA con 800 empleados, sigue jugando al ratón y al gato con el futuro de las Cuencas.

Las transiciones nunca son fáciles. Cualquier análisis no puede dejar de lado lo traumático que es tener que reinventarse a contrarreloj cuando siempre hubo un medio de vida asegurado. Y ahora con el mundo transformándose a toda velocidad, muchos se preguntan por qué no se aprovecharon los últimos 30 años. La pregunta es inevitable ¿y si llegamos tarde para una transición justa basada en el empleo en algunos territorios, a pesar de los esfuerzos que se están realizando en los últimos dos años?

Nuevos términos para una transición justa en el siglo XXI

Más allá del carbón, las térmicas y las nucleares; la transición energética y ecológica van a tener impactos en otros sectores, también bastante territorializados, como son la automoción, la aeronáutica o la petroquímica. ¿Nos vale lo aprendido en ciertos sectores y territorios? Algunas cosas sí, otras se están pueden quedarse rápidamente desfasadas.

Es evidente que la cohesión social y el principio de no dejar a nadie atrás (Agenda 2030) nos obligan a dar alternativas a los procesos de transformación económica que tienen impacto en el empleo y en el medio de vida de los territorios. Ahora bien, durante muchos años el objetivo ha sido mantener a las empresas a toda costa, frente a mantener a las personas. Políticamente, se ha priorizado el mantenimiento de los empleos, aunque fuera ruinoso para las cuentas públicas y se supiera que el futuro estaba en otro lado. Por el contrario, se ha puesto mucha menos atención en mantener la vida digna de las personas afectadas, mientras llegaban las alternativas. Si en su momento el ejemplo paradigmático de salvar empresas y no a los trabajadores fue la minería, la historia se repite con la industria de la automoción.

Otra cuestión sobre la que tomar nota es la perspectiva de género, incluida en la Estrategia de Transición Justa y que busca asegurar que las nuevas oportunidades laborales sean igualitarias. No dejar fuera de las nuevas oportunidades a las mujeres exige voluntad política y la participación de varias áreas políticas (reparto de cuidados, servicios públicos, formación, empleo…)

Sin embargo, lo que parece más necesario es ampliar el concepto de transición justa más allá de la transformación verde. El otro vector de transformación productiva, la digitalización, va a tener igualmente un gran impacto en el empleo, sobre todo en sectores/trabajos con mano de obra menos cualificada. Aunque sus efectos vayan a estar más dispersos en el territorio y las sociedades ¿no deberíamos pensar cómo vamos a conseguir no dejar atrás a los millones de personas que se van a ver afectadas por la robotización de la producción y los servicios?

Esto nos lleva a otra cuestión aún más importante: si todas las previsiones apuntan a que el proceso de digitalización resultará en una destrucción neta de empleo, ¿no resultaría más lógico empezar a diseñar otros modelos complementarios de transición justa que no se basen única y exclusivamente en la creación y mantenimiento del empleo?

Si los verdes pusieron encima de la mesa el concepto de transición justa, deberían ser los primeros en proponer un nuevo paradigma para esta.

Los procesos de transición justa no pueden quedar al margen de otros grandes debates que se están abriendo en torno al futuro del trabajo. Si, en general, deberíamos repensar las políticas de protección social de cara a un escenario en el que el empleo será un bien escaso, en los planes de transición justa debería ser el elemento nuclear por dos razones. La primera, porque los procesos que afectan al empleo requieren soluciones de urgencia para asegurar los medios de vida de las personas afectadas, ya que la necesidad del corto plazo no debería condicionar la estrategia del medio-largo plazo. Y, la segunda razón es que hacer promesas de bienestar basadas exclusivamente en la creación de empleos quizá no sea posible el siglo XXI, a la vista de la naturaleza y velocidad de las transformaciones que estamos viviendo

Si los verdes pusieron encima de la mesa el concepto de transición justa, deberían ser los primeros en proponer un nuevo paradigma para esta. En primer lugar, hay que conectarlo con otros debates profundamente vinculados a la transición ecológica más allá de la energía y el clima: el reparto de trabajo, la reducción de los niveles de producción y consumo, los límites materiales de la transición energética y la digitalización o la Renta Básica Universal. Y, en segundo lugar, hay que desarrollar nuevos imaginarios que sean capaces de proyectar la idea de “prosperidad con menos empleo”.

Aun es impensable políticamente reconocer que va a ser muy difícil volver a los niveles de empleo anteriores, pero tampoco podemos obviar que la creación de un sistema productivo basado en empleos limpios, cualificados y de alto valor añadido, es un proceso largo y tan incierto como el mundo en que vivimos.

Conclusión

La transición verde y digital son ya una realidad, avanzamos hacia la descarbonización y digitalización. Los fondos Next Generation EU serán un acelerador de estos procesos y de sus impactos, los positivos y los negativos.

Es por ello, que más que nunca es necesario aterrizar el discurso de la transición justa en políticas públicas rigurosas, medibles y evaluables. En este sentido, en España se ha hecho un buen trabajo con una estrategia de medio-largo plazo bien diseñada.

Los procesos ya en marcha en los territorios afectados por el cierre de las minas del carbón y las centrales térmicas nos permiten tomar el pulso al estado de ánimo de la población afectada, definido por la impaciencia y el escepticismo consecuencia de 30 años de falta de previsión. Igualmente, estos procesos nos muestran lo importante que es tener en cuenta el punto de partida de cada territorio: no puede haber dos procesos iguales y lo que va a marcar la diferencia es el diseño casi artesanal y a medida de las alternativas económicas.

Por último, aunque el objetivo del mantenimiento del empleo sea necesario y totalmente legítimo, la velocidad de las transformaciones que estamos viviendo nos obliga a repensar el marco discursivo de la transición justa.  La complejidad de nuestro mundo debería llevarnos a levantar la mirada hacia otros debates abiertos como el futuro del empleo o la Renta Básica Universal. La transición ecológica es mucho más que la mera descarbonización de la economía. Habrá unos impactos sociales, culturales y relacionales que merecen ser incluidos en el concepto de no dejar a nadie atrás que define la Transición Justa.