Dopo che gli elettori francesi e olandesi hanno respinto la Costituzione europea nel 2005, il processo costituzionale dell’Ue si sta finalmente rimettendo in moto. Il Parlamento europeo si unisce a questo processo preparando un altro rapporto sulla “democratizzazione dell’Ue”. Questo rapporto si basa su una diagnosi, valida anche se un po’ scontata, secondo la quale il deficit democratico nell’Ue è alimentato da quattro carenze.

Primo, la mancanza di comprensione nel processo decisionale: poiché le responsabilità politiche sono diffuse, numerose e raramente possedute da un organo specifico.

Secondo, l’assenza di una sfera pubblica europea comune.

Terzo, la mancanza di uno spirito comunitario e di un approccio europeo comune, esacerbata da un Consiglio europeo assertivo e da approcci sempre più intergovernativi. E infine, la mancanza di potere legislativo per il Parlamento, cosa che blocca la sua capacità di guidare la direzione politica dell’Unione.

Gli sforzi del Parlamento europeo per dare maggior profondità alla democrazia europea consistono nel rafforzare i suoi poteri di iniziativa, di controllo di bilancio e di supervisione. Questi sono, infatti, i temi di fondo delle sue relazioni nel corso degli anni, e probabilmente rimarranno tali. Come ogni istituzione, il Parlamento europeo lotta per avere maggiore centralità all’interno del suo ecosistema politico.

Se le proposte del Parlamento per una maggiore democrazia a livello europeo suonano ripetitive, è perché il Parlamento europeo è sempre stato un “agente del federalismo”, che spinge per un’Europa più politica e integrata.(1) Fino alla fine degli anni Ottanta, infatti, la maggior parte dei suoi membri erano federalisti convinti, incarnati da Altiero Spinelli e dal “progetto di trattato” per un’Europa politicamente integrata adottato nel 1984.

Anche dopo che l’elezione proporzionale e diretta ha negato ai federalisti la maggioranza culturale, questo progetto e il suo autore sono rimasti una fonte di ispirazione federalista, come si è visto nell’iniziativa del Gruppo Spinelli del 2010. (2)

La politica prende il sopravvento

Dalla sua nascita, e in maniera particolare dopo aver ottenuto un mandato democratico diretto, il Parlamento europeo ha costantemente lottato per avere più peso nel processo decisionale europeo. Durante gli anni Settanta, come ogni giovane Parlamento, si è concentrato sulle questioni di bilancio, ritagliandosi gradualmente il diritto di supervisionare, emendare e respingere una parte (e alla fine tutte) delle spese dell’allora Comunità europea. Preparato a confrontarsi con Stati membri impermeabili, il Parlamento europeo ha respinto l’intero bilancio nel 1979 e nel 1984. Da allora, la procedura è diventata più sofisticata e meno incline allo stallo; in questo processo, la volontà del Parlamento di opporsi agli Stati membri ha perso un po’ della sua acutezza.

Dall’Atto unico europeo del 1986 al Trattato di Lisbona del 2007, il Parlamento è cresciuto fino a diventare, a pieno titolo, un colegislatore in tutte le politiche comuni, su un piano di parità con il Consiglio europeo. A questo va aggiunto il fatto che il processo legislativo europeo si è evoluto per enfatizzare il suo ruolo procedurale, al punto che ora attrae gruppi crescenti di lobbisti di Bruxelles. Ma se i suoi poteri sono aumentati, la sua legittimità politica è rimasta incerta, intaccata da tre importanti tendenze storiche.

In primo luogo, fino alla ripresa nel 2019, l’affluenza alle elezioni europee era in costante calo.(3) La partecipazione alle elezioni in molti dei nuovi membri orientali dell’Ue è stata particolarmente bassa. Secondo, i parlamenti nazionali hanno continuato a godere di uno status superiore in termini politici e di prospettive di carriera. In terzo luogo, le crisi culminanti degli anni 2010 (finanziaria, migratoria, Ucraina, Brexit) hanno visto il Consiglio salire inesorabilmente nella gerarchia istituzionale dell’Ue.

Lo status del Parlamento europeo — un oggetto politico strano all’interno di un ordine istituzionale poco familiare, a malapena compreso e poco coperto dai media nazionali — rende ancora più complicato stabilire la sua legittimità politica. A questo va aggiunto il fatto che il comportamento poco etico di alcuni membri ne ha ripetutamente danneggiato la reputazione: dallo scandalo di corruzione “cash for influence” del 2011, fino alla generale permeabilità ai rappresentanti degli interessi corporativi (lobbisti). Alcune figure politiche carismatiche sono comunque riuscite a prosperare in questo ambiente, riuscendo ad elevare il profilo politico del Parlamento con la loro presenza, l’appello paneuropeo e appassionati discorsi in plenaria. Ma quando si tratta di momenti politicamente decisivi, in particolare di momenti di crisi, anche per costoro non è possibile spostare il Parlamento al centro della scena.

Le cose stanno però cambiando in meglio. Le crisi degli anni 2010 (e dei primi anni 2020) possono sì avere gettato un’ombra sul Parlamento, ma hanno anche reso più europei i dibattiti politici nazionali. Questo è stato chiaramente dimostrato dalle elezioni del 2019, combattute più su temi europei, e che hanno registrato un’affluenza che non si vedeva dal 1999.

Sì, l’Europa è ancora sulla strategia, ma sta diventando sempre più politica. Le elezioni del 2019 sono state, tra le altre cose, un indicatore della lenta erosione della posizione del centro politico del Parlamento. Il tradizionale blocco di governo del centro-sinistra e del centro-destra che operano di concerto è ora minato all’interno dai liberali, a sinistra dai Verdi e a destra da un nuovo filone della destra radicale nazionalista. Questa configurazione ha aperto la strada a una potenziale reintroduzione di una divisione tra sinistra e destra che le grandi coalizioni avevano completamente annacquato.

Ma, attenzione, un Parlamento europeo più politico non sarà necessariamente un Parlamento più forte. All’apice della sua influenza istituzionale, quando ha imposto il sistema dello “Spitzenkandidat” — il requisito che il Presidente della Commissione abbia una sorta di mandato elettorale — ad un Consiglio sfiduciato, il Parlamento era governato da una coalizione di maggioranza stabile e disciplinata legata al sostegno della Commissione. Le divisioni in stile sinistra/destra o governo/opposizione potrebbero aiutare a rendere il Parlamento europeo più comprensibile al pubblico e ai media — e quindi rafforzare in questo modo la sua legittimità democratica — ma, paradossalmente, potrebbero indebolire la sua capacità di agire nell’equilibrio istituzionale europeo.

Dare vita alla democrazia europea

Questo apparente compromesso tra legittimità democratica e potere istituzionale dovrebbe incoraggiarci a pensare fuori dagli schemi quando si tratta di democrazia europea. Se l’Ue è una costruzione politica sui generis, come spesso si sostiene, vogliamo davvero, a livello europeo, lo stesso tipo di politica che abbiamo a livello nazionale? Dovremmo cercare di andare verso una trasformazione dell’Ue in un sistema parlamentare più riconoscibile? Non si rischierebbe di indebolire o addirittura perdere l’originalità del Parlamento europeo?

Ad un certo punto, molto probabilmente, i cambiamenti del Trattato concederanno al Parlamento i tanto necessari diritti di iniziativa legislativa e maggiori poteri di bilancio, quindi ha senso continuare a richiederli.

Un altro dibattito riguarda il fatto di rendere le elezioni europee più europee. I meriti e i demeriti delle liste transnazionali, delle circoscrizioni continentali, del sistema della doppia proporzionalità e dei partiti europei sono stati discussi a lungo tra gli appassionati di politica europea. È probabile che elementi di queste riforme troveranno la loro strada anche nella legge elettorale europea. Ma qualunque sia il futuro di queste correzioni istituzionali, rendere il nostro sistema politico più europeo dipende, soprattutto, dal rendere anche la nostra vita politica più europea. Qui, le pratiche sono più importanti delle disposizioni giuridiche.

Una caratteristica unica del Parlamento europeo è che crea degli europei. Attraverso un interessante fenomeno di acculturazione, i suoi membri, anche i più accaniti euroscettici, diventano veramente più europei. Naturalmente, “europeo” non significa necessariamente “pro-Ue”: quello che succede è che anche i nazionalisti si trovano ad adottare una dimensione transnazionale nelle loro opinioni e strategie. La riorganizzazione in corso della destra radicale europea sulla scia della partenza di Viktor Orbán dal Partito Popolare europeo di centro-destra è la prova di questa tendenza.

Ecco una forza fondamentale del Parlamento europeo: si tratta di una fabbrica di europeizzazione.

In questo spirito, ci sono tre strade da esplorare per rafforzare la legittimità democratica dell’Ue nel suo complesso e, in particolare, la rilevanza politica del Parlamento europeo.

La prima proposta — politica — sarebbe quella di rafforzare il legame tra il Parlamento e la Commissione. Attualmente, al fine di flettere i poteri conferitigli dal Trattato di Lisbona, il Parlamento europeo sacrifica ritualmente un Commissario designato ogni cinque anni durante intense e drammatiche procedure di audizione. Ma si potrebbe andare molto oltre. La prossima volta, il Parlamento europeo potrebbe respingere i candidati se non provengono dalle sue file. Piuttosto che avere Commissari che devono il loro lavoro ai loro legami personali e politici con le capitali, costringerebbe i governi a mandare i loro potenziali candidati ad affrontare gli elettori. Per i politici, i partiti e gli elettori… ci sarebbe più in gioco alle elezioni europee.

La seconda idea — istituzionale — sarebbe quella di trovare un modo creativo per reinserire il Consiglio europeo nell’ordine democratico dei controlli e degli equilibri. Il ruolo ambivalente di un organo che assume sia la leadership politica che le prerogative legislative ha offuscato la separazione dei poteri a livello dell’Ue.

Solo i governi nazionali hanno un certo livello di controllo sul Consiglio, e questo vale solo nei paesi in cui i parlamenti hanno un ruolo centrale. Se i leader tedeschi, olandesi, danesi o finlandesi sono strettamente legati ai loro mandati parlamentari quando negoziano a livello europeo, altrove questo controllo è molto più debole. In alcuni casi, è assente: nella Francia presidenziale o nell’Ungheria illiberale, la politica europea è condotta più o meno senza controllo.

C’è bisogno di una supervisione del Consiglio che difenda gli interessi dell’Europa nel suo insieme. Qui, il Parlamento europeo potrebbe investire più tempo ed energia nella cooperazione con i parlamenti nazionali. Finora ad ora questa pratica si è dimostrata deludente: un’opzione da esplorare sarebbe quella di dare all’organo specifico comune al Parlamento europeo e alle camere parlamentari degli Stati membri dell’Ue (attualmente noto come Cosac, Conferenza degli organi specializzati in affari comunitari) un mandato congiunto per la supervisione degli interessi europei all’interno del Consiglio. Il Parlamento europeo diventerebbe così il luogo in cui le legittimità democratiche nazionali ed europee, invece di competere, convergono e si informano a vicenda, portando così una prospettiva europea ai parlamenti nazionali e ricordando ai parlamentari europei che non possono rivendicare un monopolio sugli affari europei.

La terza e ultima riflessione — basata sui cittadini — sarebbe quella di rendere il Parlamento europeo una vera casa per gli europei. In una delle ultime interviste, raccolta prima della sua tragica morte accidentale nel 2008, l’illustre storico europeo e polacco Bronisław Geremek, eurodeputato dal 2004, confessò che gli ci erano voluti alcuni anni per cogliere le specificità del Parlamento in cui sedeva. Se a prima vista gli era apparso come una stranezza un po’ limitata rispetto alle sue controparti nazionali, alla fine Geremek ha scoperto che il Parlamento europeo è il luogo in cui i cittadini formano, effettivamente e fisicamente, il corpo civico europeo.

Per ricollegarsi a questa funzione di incanalare lo spirito europeo, il Parlamento dovrebbe fare del suo meglio per organizzare dibattiti europei e dare un corpo alla sfera pubblica europea tanto necessaria, e dolorosamente carente. L’ormai estinta iniziativa Agora, che il Parlamento ha gestito dal 2008 al 2013, è stato un esperimento pionieristico nella democrazia diretta europea che ha sviluppato raccomandazioni su questioni importanti come la povertà, la disoccupazione giovanile e la crisi climatica. In più, il crescente numero di assemblee di cittadini in tutta Europa fornisce molte altre lezioni da cui attingere.

Il Parlamento europeo potrebbe cercare di rendere queste esperienze più sistematiche organizzando forum in tutto il continente. Come? Unendo i cittadini europei e dando loro la possibilità di ideare le politiche che desiderano vedere prendere forma, senza la mediazione della politica di partito. In questo spirito, la Conferenza sul futuro dell’Europa — un’iniziativa dell’Ue che va dal 2021 al 2022 e che promette di coinvolgere direttamente i cittadini — potrebbe diventare il primo di tanti esercizi di democrazia partecipativa.

La democrazia non è altro una conversazione tra cittadini. Più che istituzioni e rituali elettorali, è la sensazione di condividere lo stesso spazio: un processo sociologico che riunisce i molti in una comunità condivisa. In assenza di un demos continentale e di una “infrastruttura democratica” per usare i termini di Jan-Werner Müller — vale a dire una sfera pubblica europea e partiti politici europei — quale luogo più adeguato del Parlamento per avere questa conversazione?

Entrando nel suo quinto decennio come corpo democraticamente eletto, il Parlamento europeo potrebbe sentire i segni di una crisi di mezza età. Invece di lamentarsi dei poteri che gli mancano, dovrebbe prendere ispirazione dai risultati ottenuti finora. Unico tra le istituzioni europee, il Parlamento europeo è il luogo dove si fa l’Europa. Questo potrebbe essere il suo contributo più importante alla storia del progetto europeo: fornire le condizioni per promuovere, nutrire e realizzare la nascente democrazia europea. Invitando i cittadini.

Tradotto in collaborazione con la Heinrich Böll Stiftung Parigi, Francia.